Нормативно-правовое регулирование государственного финансового контроля в Российской империи ХIХ века

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры культуры и музеологии Казанского (Приволжского) федерального университета

Аннотация: 

В настоящей статье исследуется процесс создания и развития системы государственного финансового контроля в Российской империи. Показаны недостатки в его организации, затруднявшие эффективное осуществление финансово-контрольной деятельности. Подчеркивается, что финансовый контроль представляет собой важную составную часть финансово-экономической политики государства. Общая цель для всех органов государственного финансового контроля состоит в обеспечении финансо­вой деятельности государства, то есть деятельности по формиро­ванию, распределению и использованию централизованных и де­централизованных государственных фондов денежных средств. У истоков создания финансового контроля в Российской империи стоял М.М. Сперанский. В период правления императора Николая I деятельность Госу­дарственного контроля получила более прочную и детальную нормативную основу: были установлены правила ведения счетов и отчетности мини­стерств,  сенатор­ские ревизии стали проводиться регулярно. Масштабные реформы середины ХIХ века, в том числе и преобразования в финансовой сфере, поставили на повестку дня вопрос о модернизации государственного финансового контроля. В результате реформы Государственного контроля он превратился в единый ревизионный орган, наделенный правом документальной ревизии всех государственных учреждений в цент­ре и на местах. Специфика организации финансового контроля заключалась в том, что некоторые ведомства и учреждения были от контроля освобождены. К их числу относились Министерство двора, духовное ведомство, благотворительные учреждения. Сделан вывод, что подлинный финансовый контроль, которым является контроль представителей населения страны за исполнением бюджета, в Российской империи так и не был создан. И это сказывалось на всей финансовой политике, снижало ее эффективность.

Ключевые слова: 

финансовый контроль, государственный орган, ревизия, реформа, финансово-экономическая политика, финансовая система, бюджет, закон.

     Сегодня можно с уверенностью констатировать, что мир стоит на пороге нового экономического кризиса. В российской экономике ситуация усугубляется в связи с введенными против нашей страны санкциями и существенным падением цены на нефть. В этих условиях необходимо вносить коррективы в проводимую финансово-экономическую политику, перестраивать экономику с точки зрения структуры доходов и расходов, совершенствовать качество финансово-контрольной деятельности. Только совокупные и целенаправленные усилия смогут вывести нашу экономическую сферу на новую, инновационную парадигму развития [6. C.  81], стимулировать формирование устойчивых общественных связей и полноценного гражданского общества [10. C. 19].

     Финансовый контроль представляет собой важную составную часть финансово-экономической политики государства. Он выступает составной частью государственного контроля и представляет собой строго регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов [1. C. 12].

     Общая цель для всех органов государственного финансового контроля состоит в обеспечении финансо­вой деятельности государства, то есть деятельности по формиро­ванию, распределению и использованию централизованных и де­централизованных государственных фондов денежных средств, которая достигается органами государственного финансового кон­троля посредством реализации своей основной функции - контро­ля над соблюдением финансового законодательства и, следова­тельно, обеспечения соблюдения финансовой дисциплины органа­ми государственной власти, предприятиями, учреждениями, орга­низациями и гражданами [4. C. 135].

     Финансовый контроль осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности и является одним из важнейших ее элементов. Он направлен, прежде всего, на проверку соблюдения финансового законодательства. Непосредственным объектом финансового контроля являются процессы формирования денежных фондов и их использования. Границы финансового контроля определяются действующими нормами права. Уровень финансового контроля определяется силой или слабостью государственной власти. Слабый финансовый контроль свидетельствует о слабости государства. В конечном счете, эффективность финансового контроля обусловливает эффективность всей финансовой политики государства.

     Финансовый контроль может эффективно функционировать только при наличии целой системы соответствующих государственных органов, структурированных по направлениям контроля. Среди таких направлений современные авторы выделяют следующие: 1)  Бюджетный контроль;  2)  Налоговый контроль; 3)  Контроль за денежным обращением [4. C. 137].

     В период Российской империи обоснование необходимости и системы организации финансового контроля было изложено в знаменитой работе М.М. Сперанского «План финансов». Выдающийся правовед и государственный деятель осознавал, что бюджетная система государства может успешно функционировать только при наличии действенного контроля. «В управлении финансов, писал он, различаются три главные части: 1)источники доходов; 2)движение капиталов; 3)общая их поверка, или ревизия счетов» [12; с. 93]. Ревизию счетов должен был осуществлять Главный директор государственных счетов, или Государственный контролер. Главную задачу финансового контроля Сперанский определял в получении и проверке счетов приходов и расходов всех местных управлений с целью «обнаруживать перед правительством разные злоупотребления в сборе доходов и в употреблении их в расход» [12. C. 95]. Вместе с тем, он видел одну из задач финансового контроля в использовании опыта для улучшения процесса «движения капиталов» [12. C. 93]. Оценивая вклад Сперанского в развитие финансового контроля, современные авторы отмечают, что в его трудах «впервые получили обоснование цели, задачи, функции и способы организации государственного контроля в России, были намечены основные направления буржуазной реформы в сфере финансов» [1. C. 39].

     Предложения Сперанского по созданию системы государственного финансового контроля получили определенное воплощение на практике. 1 января 1810г. был учрежден Государственный совет как единый контрольный орган. 25 июля 1810 г. ревизия счетов по всем гражданским и военным департаментам была выделена в самостоятельную отрасль государственного управления и учреждено звание Государственного контролера «для управления дел по ревизии счетов». 28 января 1811 г. создано Главное управление ревизии госу­дарственных счетов, в 1836 г. преобразованное в Государственный контроль [3. C. 123-125].

     В период правления императора Николая I деятельность Госу­дарственного контроля получила более прочную и детальную нормативную основу: были установлены правила ведения счетов и отчетности мини­стерств,  эпизодически производившиеся со времен Петра I сенатор­ские ревизии стали проводиться регулярно. Но общие недостатки системы ведения финансового хозяйства огра­ничивали возможности Государственного контроля. Как правило, им рассматривались только отчеты ведомств, а не вся финансовая доку­ментация.

     Масштабные реформы середины ХIХ века, в том числе и преобразования в финансовой сфере, поставили на повестку дня вопрос о модернизации государственного финансового контроля. Необходимо было расширить функции государственного контроля в бюджетном процессе, повысить объективность и достоверность контроля [7. C. 12].

     В 1859г. было принято решение о введении предварительного контроля. В 1864г. было введено единство кассы в Петербурге, а в 1866-68гг. – по всей стране, приходные и расходные бюджетные росписи стали печататься [8. C. 213]. Государственный контролер превратился в единый ревизионный орган, обладающий правом документальной ревизии всех государственных органов в центре и на местах. Введение документальной ревизии стало значительным шагом вперед в совершенствовании государственного финансового контроля. В 1863г. государственным контролером был назначен В.А. Татаринов.

     18 мая 1862 г. были приняты «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений», которые установили ос­новные начала сметно-бюджетной дисциплины [9. C. 87]. Кроме того, в руко­водство членам Госконтроля были изданы Инструкция ревизорам, проверяющим документы по расходам, Инструкции для ревизии пошлин на право торговли, Инструкция для ревизии доходов.

     Согласно новому порядку, рассматривая проект бюджетной росписи, Государственный контроль должен был по всем сметам производить «поверку сметных предположений против действительного исполнения предыдущих смет». К 1 ноября года, следующего за отчетным, Министерство фи­нансов должно было вносить в Государственный совет отчет об исполнении государственной росписи, а Государственный кон­троль представлял отчет об исполнении ведомствами утвержденных смет. С 1866 г. отчеты Государственного контроля подлежали опуб­ликованию.

     Организация контроля за фактическим исполнением бюджетных назначений потребовала создания системы учреждений Государст­венного контроля на местах. С 1 января 1865г. в 12 губерниях (а затем и по всей стране) появились кон­трольные палаты. Они должны были производить проверку доходов и расходов на основании первичных финансовых документов и ос­новной учетной документации («шнуровых книг») казначейств и ка­зенных учреждений, а также внезапных проверок местных касс Ми­нистерства финансов. Эти учреждения, подчиненные непосредственно государственному контролеру и независимые от местного начальства, обязаны были наблюдать за правильностью расходования и сохранностью государственных средств и составлять особые соображения о выгодности или невыгодности про­изводимых казенными учреждениями хозяйственных операций неза­висимо от законности этих операций.

     Специфика организации финансового контроля заключалась в том, что некоторые ведомства и учреждения были от контроля освобождены. К их числу относились Министерство двора, духовное ведомство, благотворительные учреждения.

     В результате реформы Государственного контроля он превратился в единый ревизионный орган, наделенный правом документальной ревизии всех государственных учреждений в цент­ре и на местах. Государственный контролер входил в состав высших органов царского правительства: Государственный совет, Комитет министров и Комитет финансов [5. C. 46].

     В состав центрального аппарата Государственного контроля вхо­дили департаменты: гражданской отчетности, военной и морской, а впоследствии железнодорожной и кредитной. Был образован особый контрольный орган для коммерческих портов. Местные органы го­сударственного контроля состояли из 59 контрольных палат и 22 кон­трольных учреждений для казенных железных дорог. Государствен­ный контроль стал осуществлять предварительную проверку смет ведомств, а с 1866 года — составлять отчеты об исполнении государ­ственной росписи и финансовые сметы министерств.

     Несмотря на положительный характер реформы Государственного контроля, его устройство достаточно быстро устарело и перестало отвечать потребностям развивавшейся финансовой системы. В связи с этим, 28 апреля 1892 года был принят новый документ, регламентировавший деятельность контрольного ведомства -  Учреждение Государственного контроля. Этот документ характеризовал Государственный контроль  как самостоятельную единицу в системе финансового управления [11. C. 1]. Ст. 943 говорила, что государственный контроль наблюдает за правильностью и законностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в заведывании отчетных перед ним учреждений, а также представляет соображения о выгодности хозяйственных операций независимо от законности их производства. Данный акт определял следующие  функции Государственного контроля: ревизионные — ревизия отчет­ности, предварительный и фактический контроль финансово-хозяй­ственных операций; бюджетные — поверка и составление финансо­вых смет, подготовка отчета по исполнению государственной росписи доходов и расходов, совершенствование правил и форм сче­товодства и отчетности; административные — участие представите­лей Госконтроля в коллегиальных учреждениях с правом решающе­го голоса (ст. 945).

     Органы Государственного контроля обладали полномочиями в отношении всех государственных учреждений, а также органов самоуправления, частных предприятий и товариществ. Обо всех ошибках и неправильных действиях делались письменные замечания. В случае признания действия подконтрольной организации неправильными  и наносящими убытки казне, Государственный контроль взимал с нее штраф, а если в действиях должностных лиц обнаруживался умысел, обращался с иском о привлечении их к ответственности.

     Вся система органов Государственного контроля возглавлялась Государственным контролером, который осуществлял надзор за всеми контрольными учреждениями, решал кадровые вопросы в пределах своей компетенции, устанавливал порядок производства ревизий, предоставлял императору и Государственному совету ежегодные отчеты о деятельности Государственного контроля.

     Высшим коллегиальным органом Государственного контроля являлся Совет Государственного контроля, в который входили Государственный контролер, его товарищ, а также другие члены, назначавшиеся императором из числа чиновников и специалистов в области финансов. Совет решал спорные вопросы в деятельности Государственного контроля, отменял или утверждал постановления местных контрольных органов, предварительно обсуждал ежегодные отчеты Государственного контролера и проекты нормативных актов и т.д. Заключения Совета не являлись окончательными, они представлялись на рассмотрение высших государственных органов: Государственного совета, Сената, императора.

     В составе государственного контроля функционировало три департамента: гражданской отчетности, военной и морской отчетности, железнодорожной отчетности. Во главе каждого департамента стоял генерал-контролер, осуществлявший общее руководство департаментом. Коллегиальным органом департамента являлось общее присутствие.

     Введение документальной ревизии явилось значительным шагом в организации финансового контроля, но в целом новая система финансового контроля имела много слабых мест. Не использовался метод выборочной внезапной проверки, осуществлялась проверка всех операций без учета их размеров, срочности. Это лишало реви­зию своевременности, оперативности, действенности и эффективно­сти. Реформа финансового контроля по сути оказалась в отрыве от проекта Татаринова. Принцип предварительного контроля не реали­зовался, игнорировался и принцип подчинения всех учреждений Государственному контролю. Из-под ведения Государственного контроля по-прежнему были исключены Министерство двора, Удельное ведомство, благотворительные учреждения, ведомство Святейшего синода. Финансовому контролю не подлежали государственные кредитные учреждения и канцелярия министра финансов по кредитной части, через которую проводились финансовые операции с зарубежными государствами [2. C. 103].

     Ревизионная деятельность Госконтроля базировалась на много­численных правилах и инструкциях. С конца 60-х годов Государ­ственный контроль вел работу по упорядочению многочисленных материалов, сведению их в специальные уставы, ни один из которых так и не был утвержден.

     Проект устава ревизии поступил в комиссию по исполнению го­сударственной росписи IV Думы в 1913 году. Устав не предусматри­вал реформы ревизии, но вносил некоторые нововведения: установ­ление сроков для ответов на запросы контрольных учреждений, наложение начетов в случае просрочки в доставлении требуемых материалов — и предоставлял Государственному контролю права сообщать об обнаруженных им уголовных действиях прокурорскому надзору. С началом I мировой войны проект отложили, и дальней­шая работа над ним возобновилась лишь в 1916 году. Дума приняла устав ревизии, после чего он был направлен в Государственный со­вет на утверждение, но так и не был принят.

     Таким образом, контроль за расходами бюджета осуществлялся в Российской империи специальными органами государственного финансового контроля. Его деятельность улучшилась после реформы середины ХIХ века, но все же оставалась недостаточно эффективной. Часть расходов была изъята от контроля. Разделение полномочий контрольных органов по направлениям контроля отсутствовало, что снижало эффективность данной деятельности. К тому же, принятая система последующего контроля и секретность его результатов не всегда позволяли адекватно реагировать на выявленные недостатки [5. C. 53].

     Важной проблемой стало то, что финансовый контроль не являлся независимым. Подлинный финансовый контроль, которым является контроль представителей населения страны за исполнением бюджета, а не контроль органов управления за выполнением финансовых законов и правил – такой контроль в Российской империи так и не был создан. И это сказывалось на всей финансовой политике, снижало ее эффективность.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция. 2000.
[2] Долакова М.И. Особенности организации государственного финансового контроля в Российской империи ХIХ века // Правовое поле современной экономики. 2012. № 1.
[3] Ерошкин Н.П. Государственные учреждения Российской империи. М.. 1997.
[4] Журавлева И., Першин М. Система субъектов государственного финансового контроля // Право и жизнь. 2003. № 52.
[5] Комаров Н.И., Пашенцев Д.А., Пашенцева С.В. Очерки истории права Российской империи (вторая половина ХХ – начало ХХ века). М.: Статут. 2006.
[6] Пашенцев Д.А. Правовое регулирование инноваций и инновационной деятельности в Российской Федерации // Евразийский юридический журнал. 2012. № 50.
[7] Пашенцев Д.А. Реформирование финансовой системы в контексте правовых реформ в России // Вестник Академии права и управления. 2014. № 34.
[8] Пашенцев Д.А. История государства и права России. М.: Эксмо, 2010.
[9] Пашенцев Д.А. Правовое регулирование финансовой деятельности в Российской империи. М., 2004.
[10] Рогачева Л.И. Развитие гражданского общества в России в начале ХХI века: трудности и перспективы // Власть. 2010. № 2.
[11] Собрание правил о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении Государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений. СПб., 1897.
[12] Сперанский М.М. План финансов // У истоков финансового права. М., 1998.

Заголовок En: 

Legal Regulation Of The Public Financial Control In Russian Empire Of The Nineteenth Century

Аннотация En: 

In the present article the system of state financial control in the Russian Empire creation and development process is researched. Drawbacks in its organization effecting implementation of the financial control activities are shown. In the article it is emphasized that financial control is an important part of the state financial-economic policy. The overall goal for all branches of the state financial control is to ensure that the financial activities of the state, that are activities of formation, distribution and use of centralized and decentralized public funds of monetary resources. At the root of the financial control in the Russian Empire creation  was Mikhail Speransky. During rule of the Emperor Nicholas I, activities on the State control (audit) were more solid and detailed in the regulatory framework: rules on the account keeping have been established accounts and reports of ministries were established, senatorial audits were held regularly. Large-scale reforms in the mid nineteenth century, including changes in the financial sector, put the question of the state financial control modernization on the agenda. As a result of the state control (audit) reform, it turned into the united audit body, with the power of documentary audit in all state institutions in the center and in regions. Specificity of the financial control was in the fact that some departments and agencies have been exempted from the control. These included the Ministry of the yard, spiritual authority, charities. Author concluded that the genuine financial control, which is the control of the representatives of population over the country's budget use in the Russian Empire was not created. It greatly affected the entire financial policy that reduced its effectiveness.

Ключевые слова En: 

financial control, public authority, audit reform, financial and economic policy, financial system, budget, law.