Понятие коррупционного правонарушения как особенность методики прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в органах местного самоуправления

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

старший помощник Долинского городского прокурора Сахалинской области, аспирант Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Аннотация: 

В настоящей статье рассматриваются теоретические и практические аспекты определения коррупционного правонарушения, являющегося характерной чертой методики прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в органах местного самоуправления. Федеральный закон РФ от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (статья 21) устанавливает прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в органах местного самоуправления, который является особым поднаправлением. На общих положениях теории методики прокурорского надзора с учетом его специфики и комплексного характера коррупции основана деятельность прокуроров по этому направлению. Автором выделены характерные признаки коррупционного правонарушения, а также аспекты юридической ответственности заключаются в том, что она применяется в установленном законом порядке к правонарушителю в виде мер государственного принуждения личного, имущественного или организационного характера за совершённое правонарушение; обязанности лица, совершившего правонарушение, быть подверженным мерам государственного принуждения. В заключении автор отмечает, что специфика коррупционных правонарушений, являющихся предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в органах местного самоуправления, определяется особым статусом субъектов правонарушения, а также содержанием правовых запретов и юридических обязанностей в сфере противодействия коррупции на уровне муниципальных образований.

Ключевые слова: 

коррупция, правонарушение, преступление, методика прокурорского надзора, противодействие коррупции, ответственность, полномочия прокурора, органы местного самоуправления, безопасность.

     Основные статистические данные о деятельности органов прокуратуры Российской Федерации последних лет свидетельствует о том, что состояние законности в сфере противодействия коррупции далеко от желаемого, в связи с чем, прокуроры обоснованно ориентированы не только на проведение проверок исполнения законодательства о противодействии коррупции, но и на выявление причин и условий, порождающих коррупцию.

     Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в органах местного самоуправления является особым поднаправлением прокурорского надзора за исполнением законов, установленным ст. 21 Федерального закона РФ от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

     Деятельность прокуроров по этому поднаправлению основана на общих положениях теории методики прокурорского надзора с учетом его специфики и комплексного характера коррупции.

     Прокурорский надзор, представляя собой нормальную правореализацию [1], должен быть рациональным, то есть обеспечивать решение стоящих перед ним задач с наименьшими затратами материальных и людских ресурсов. Загромождение надзорной деятельности ненужными процедурами превращает надзор из средства достижения поставленных целей в его препятствие [2].

     Системный подход к противодействию коррупции, в том числе на уровне муниципальных образований, предполагает создание необходимых не только правовых, но и организационных предпосылок.

     В силу чего, особое значение приобретает разработка методики прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Под методикой прокурорского надзора понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств [3. С. 113].

     На сегодняшний день комплексным организационно-распорядительным актом в обозначенной сфере прокурорской деятельности является приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 29.08.2014 № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции».

     Прокурорам надлежит рассматривать коррупцию как одну из системных угроз безопасности Российской Федерации.

     Важнейшей задачей надзорной деятельности признано своевременное предупреждение коррупционных правонарушений, выявление и устранение их причин и условий, минимизацию и (или) ликвидацию последствий коррупционных правонарушений. В ходе проводимых проверок прокурорам необходимо принимать надлежащие меры к обеспечению неотвратимости ответственности за совершенное коррупционное правонарушение.

     Словосочетание «коррупционное правонарушение» активно используется в текстах нормативных правовых актов и ведомственных документах, направленных на противодействие коррупции. Вместе с тем, действующим законодательством, понятие коррупционного правонарушения не раскрывается.

     В научной литературе понятию коррупционного правонарушения также не уделялось должного внимания.

     Единой общезначимой характеристики коррупционных правонарушений не выработано что приводит к ряду нежелательных последствий, особенно к трудности сравнений статистических данных в сфере противодействия коррупции, а также формулировки синтетических выводов, а в результате – к снижению эффективности прокурорской деятельности в сфере противодействия коррупции.

      «Без определения типичных (для конкретных сфер правовых отношений) нарушений законов и их всестороннего исследования, – обоснованно указывает В.В. Клочков, – нельзя разработать совокупность методов прокурорского надзора за исполнением законов. Исследуются те аспекты и свойства правонарушений, которые позволяют обнаруживать и принимать меры к их устранению методами прокурорского надзора, а также воздействовать с помощью этих методов на причины и условия правонарушений» [5. С. 249-250].

     Таким образом, первой особенностью методики прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в органах местного самоуправления является характеристика соответствующих правонарушений.

     Известно, что прокурорско-надзорный процесс вызывается к жизни необходимостью выявления фактов правонарушений, а его содержание и организация определяются не только законом, но и этими же фактами, которые выступают в качестве цели, программы прокурорского надзора за исполнением законов [6. С. 45-49].

     Согласно положениям Модельного закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике», принятого в г. Санкт-Петербурге 15.11.2003 постановлением 22-15 на 22-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ, коррупционное правонарушение – это деяние, обладающее признаками коррупции, за которое нормативным правовым актом установлена гражданско-правовая, дисциплинарная, административная или уголовная ответственность.

     В научной литературе имеет место, также следующее определение: «Коррупционное правонарушение – это употребление публичным лицом своего публичного положения в частных целях вопреки законным интересам общества и государства для получения преимуществ, а также нарушение нормативно установленных правил, предназначенных для предупреждения коррупции. Указанные «употребление» и «нарушение» влекут юридическую ответственность, установленную законом [4. С. 13].

     В данном случае обоснованно учитываются содержательный и формальный признаки коррупционного правонарушения.

     Приведенные определения коррупционного правонарушения могут быть положены в основу практической и теоретической деятельности, вместе с тем, нуждаются в уточнении по ряду свойств правонарушения как специфической правовой категории.

     Коррупционное правонарушение, как и любое иное правонарушение, характеризуется следующими признаками:

     Во-первых, правонарушение совершается в форме деяния – действия или бездействия (намерения не могут быть правонарушениями);

     Во-вторых, противоправность – правонарушения противоречат требованиям правовых норм (совершение действий, запрещённых нормами права или неисполнение лицом юридических обязанностей);

     В-третьих, правонарушение причиняет либо создает угрозу причинения вреда общественным отношениям и интересам, охраняемым нормами права;

     В-четвертых, правонарушение совершается праводееспособным лицами виновно – умышленно или по неосторожности;

     В-пятых, правонарушение влечет юридическую ответственность, устанавливаемую санкциями правовых норм и применяемую к правонарушителю, как правило, в виде мер государственного принуждения.

     Юридическая ответственность возникает вследствие правонарушения и представляет собой особое правоотношение.

     Аспекты юридической ответственности заключаются в том, что она применяется в установленном законом порядке к правонарушителю в виде мер государственного принуждения личного, имущественного или организационного характера за совершённое правонарушение; а также обязанности лица, совершившего правонарушение, быть подверженным мерам государственного принуждения.

     В соответствии со статьями 13 и 14 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

     В случае, если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений или правонарушений, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

     Применение за коррупционное правонарушение мер ответственности к юридическому лицу не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к уголовной или иной ответственности за коррупционное правонарушение физического лица не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение юридическое лицо.

     Таким образом, субъектами коррупционного правонарушения являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, а также юридические лица.

     По видам юридической ответственности за коррупционные правонарушения подразделяется на уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную.

     Меры уголовной, административной, гражданско-правовой и дисциплинарной ответственности установлены законодательством Российской Федерации, то есть действующими законами и иными нормативными правовыми актами.

     Применительно к коррупционным правонарушениям, совершаемым на уровне муниципальных образований, следует учитывать следующее обстоятельство.

     Статьями 70 и 76 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

     Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.

     Таким образом, имеет место противоречие вышеназванных законов, поскольку меры уголовной, административной, гражданско-правовой и дисциплинарной ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за совершение коррупционных правонарушений ограничиваются только федеральными законами.

     Учитывая цели Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» подлежат применению нормы данного специального закона.

     В составе правонарушения принято выделять четыре элемента, отсутствие хотя бы одного из которых исключает существование правонарушения. Признаки состава коррупционного правонарушения характеризуют наиболее существенные свойства правонарушения и делятся по элементам состава правонарушения.

     Субъектом коррупционного правонарушения является лицо, способное нести уголовную, административную, гражданско-правовую либо дисциплинарную ответственность. Зачастую субъектом коррупционного правонарушения выступает специальный субъект (лицо, со специальным статусом). Применительно к рассматриваемой теме субъектами, зачастую являются должностные лица, выборные должностные лица органов местного самоуправления, органы местного самоуправления, а также лица, относящиеся к категории бывших муниципальных служащих; граждане, претендующие на замещение муниципальных должностей или замещающие должности муниципальной службы.

     Объектом коррупционного правонарушения являются охраняемые законодательством о противодействии коррупции общественные отношения и интересы, например, обеспечение равного доступа к замещению муниципальных должностей. Учитывая комплексный характер коррупции, проявления которой могут наблюдаться в сфере исполнения законодательства различных видов (бюджетного, антимонопольного, законодательства об использовании государственного имущества, о государственных закупках, о противодействии легализации преступных доходов и т.д.) объект коррупционного правонарушения может быть расширен по любым направлениям законодательства.

     Объективная сторона коррупционного правонарушения как внешнее его проявление, выражается в совершении нарушения правовых запретов и неосуществлении юридических обязанностей, по общему правилу, представляющие общественный вред (общественную опасность). При этом, необходимо учитывать, что номинально нарушения законодательства и общественный вред могут отсутствовать.

     Субъективная сторона коррупционного правонарушения – психическая деятельность лица, связанная с совершением правонарушения. Она характеризуется, прежде всего, виной, а также мотивами и целями, эмоциональным состоянием правонарушителя, связанным с ожиданием либо получением блага в обмен на определенную деятельность.

     Таким образом, в обобщенном виде коррупционным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о противодействии коррупции установлена уголовная, административная, гражданско-правовая либо дисциплинарную ответственность.

     Специфика коррупционных правонарушений, являющихся предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в органах местного самоуправления, определяется особым статусом субъектов правонарушения, а также содержанием правовых запретов и юридических обязанностей в сфере противодействия коррупции на уровне муниципальных образований.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Анаева Е.А. Прокурорско-надзорный процесс: проблемы правового регулирования / Е.А. Анаева // Вопросы экономики и права. 2011. № 5.
[2] Беляев В.П. Процессуальная форма надзора: особенности, признаки и принципы / В.П. Беляев // Государственный Советник. 2013. № 4.
[3] Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор: Учебник. М.: Высшее образование. 2005.
[4] Козлов Т.Л. Выявление нарушений законодательства о противодействии коррупции средствами прокурорского надзора: методические рекомендации. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2012.
[5] Клочков В.В. Актуальные проблемы теории законности и прокурорского надзора: монография. М., 2012, URL: http://www.agprf.org/nii/2012/2012-06
[6] Князева Е.Г. К вопросу о прокурорско-надзорном процессе [Электронный ресурс] // Российский следователь. 2014. № 3.

Заголовок En: 

Meaning Of The Term "Corruption Offense" As A Feature Of The Public Prosecutor's Supervision Over The Legislation On The Corruption Counteraction In The Municipal Governments Execution

Аннотация En: 

In the present article theoretical and practical aspects of the corruption offense definition, which are being characteristic features of the methodology of prosecutorial supervision over the legislation on counteraction to corruption in local government are analyzed. Federal Law of Jan. 17, 1992 No. 2202-1 "On the Procuracy of the Russian Federation" (Article 21) establishes the public prosecutor's supervision over the legislation on combating corruption in local government execution, which is a special sub-cluster. On general terms of theoretical techniques of the prosecutor's supervision, taking into account its specific and complex nature of corruption prosecutors based activities in this area. Author emphasizes attention on characteristics of the corruption offense, as well as aspects of legal responsibility, which lie in the fact that it is applied in accordance with law to offender as measures of state coercion of personal, financial or organizational nature for the offense committed; responsibilities of the person, who committed the offense, to be subject to measures of state coercion. In the conclusion author notes that specifics of corruption offenses that are subject of prosecutorial supervision over the execution of legislation on combating corruption in local government is determined by the special status of the offense subjects, as well as the content of legal prohibitions and legal responsibilities in the field of ​​anti-corruption at the municipal level.

Ключевые слова En: 

corruption, offense, crime, technique of the public prosecutor's supervision, corruption counteraction, responsibility, powers of the prosecutor, municipal governments, safety.