Государственное регулирование лицензирования в сфере добычи торфа в Российской Федерации

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторе (ах): 

кандидат юридических наук, кандидат исторических наук, доцент-исследователь кафедры земельного и экологического права Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В статье рассматриваются особенности правового регулирования добычи и государственного лицензирования торфа в современном законодательстве и праве РФ. Особое внимание уделяется вопросу понимания торфа, как полезного ископаемого, важного для энергетики страны. Анализируется процесс закрепления права пользования торфом в современном российском праве. Изучается вопрос соотношения законодательства о недропользовании и водного законодательства, а также вопросы соотношения норм Закона РФ «О недрах» и Водного кодекса РФ. Кроме того, рассматривается термин «болото», как объект залегания торфа. В более широком понятии «водно-болотное угодье», присутствует в Рамсарской конвенции 1971 года. Исследуется порядок возникновения, прекращения, а также содержания лицензии на право пользования торфом. Лицензия рассматривается в качестве специального государственного разрешения, включающего в себя бланк установленной формы с государственным гербом РФ, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Рассматриваются права и обязанности пользователей торфом в РФ. Отмечается важность понимания правового регулирования добычи торфа, как общераспространенного полезного ископаемого в российском праве.

Ключевые слова: 

государственное регулирование, лицензирование, торф, общераспространенное полезное ископаемое, водные объект, болото, недра, энергетика, Россия, РФ.

     Несмотря на высокую значимость добычи торфа, как для российской энергетики, так и для экономики страны в целом, в Российской Федерации отсутствует точечное правовое регулирование правоотношений, которые возникают в процессе лицензирования добычи торфа.

     Согласно государственному стандарту «торф органическая горная порода, образующая в результате отмирания и неполного распада болотных растений в условиях повышенного увлажнения при недостатке кислорода и содержания не более 50% минеральных компонентов на сухое вещество» [2].

     Торф может быть использован в качестве топлива для производства электроэнергии и тепла; в садоводстве и сельском хозяйстве в качестве материала, улучшающего почву или часть компоста; в качестве источника химических веществ и лекарственных средств, таких как смолы или антибиотики. Важно отметить, что 3% мировой суши является торфяниками, содержащими около 500 миллиардов тонн углерода. Большая часть торфяников находится в России, Канаде, Индонезии и США. При этом основные производители и пользователи торфа находятся в Финляндии, Беларуси, Эстонии, Ирландии, Индонезии, Швеции и Российской Федерации.

     Действующим законодательством Российской Федерации предусмотрена юридическая возможность создания специальной правовой модели регулирования специфических правоотношений, связанных с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья (ст. 1 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах»), при этом в настоящее время на федеральном уровне отсутствует специальное нормативное правовое регулирование общественных отношений, складывающихся в процессе добычи торфа. Общественные отношения по использованию и переработке данного природного ресурса также не регулируются специальным нормативным правовым актом [8].

     На данный момент в России добыча торфа регулируется законодательством о недрах и обязывает все организации его добывающие осуществлять свою деятельность в соответствии с правилами и нормами, действующими для добычи полезных ископаемых без исключения. Закон о недрах регулирует «отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов и озер» [3].

     В связи с этим, следует отметить, что лицензирование добычи торфа является неотъемлемой частью процедуры получения разрешения на его добычу. При этом необходимо учитывать тот факт, что торф залегает в болотах, которые согласно ст. 5 Водного кодекса РФ относятся к поверхностным водным объектам и соответственно охрана и использование данного водного объекта регулируется водным законодательством, при этом торф не находится в недрах. Согласно ст. 5 ВК РФ границу болота устанавливают «по границе залежи торфа на нулевой глубине». Это определение опирается на естественнонаучную характеристику [1].

     Согласно Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-I «О недрах» недрами является часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

     Водное законодательство предъявляет отдельные требования к охране болот. Согласно ст. 57 ВК РФ запрещено загрязнение и засорение болот отходами производства и потребления, нефтепродуктами, ядохимикатами. Данный запрет обусловлен важной ролью болот в экосистемах. Загрязнение болот чревато уничтожением их экосистемы.

     Термин «болото» оказался вовлеченным также в более широкое понятие «водно-болотное угодье», которое присутствует в Рамсарской конвенции 1971 года [4]. Эта Конвенция была направлена на охрану водоплавающих и околоводных перелетных птиц. Рамсарские угодья были признаны в СССР в 1975 г., когда Правительство РСФСР выделило первые 35 угодий. Как показывает сам термин, в нем на первом месте стоит не торф и не растительность, а вода. Например, к Рамсарским угодьям могут относиться прибрежные морские воды глубиной не свыше 6 м при отливе. Таким образом, болота с определенными качествами входят в понятие ВБУ, но не все названные угодья есть болота. «В ноябре 2010 г. прошло Третье всероссийское совещание «Торфяные болота России: актуальные проблемы сохранения и рационального использования». На Конференции было отмечено, что торфяные болота - целостный природный объект, имеющий особое значение для формирования гидрологических процессов и газового состава атмосферы, сохранения биоразнообразия, научных исследований, экологического туризма и традиционного природопользования. Особое внимание было уделено актуализации документа «Основные направления действий по сохранению и рациональному использованию торфяных болот России», который был утвержден в 2002 г. Данный документ стал частью выполнения обязательств Российской Федерации по Рамсарской конвенции в части выполнения резолюции VIII.17 «Глобальный план действий по сохранению и разумному использованию торфяных болот». В целом водно-болотные угодья представляют собой ресурс, имеющий огромное экономическое, культурное, научное и рекреационное значение для жизни человека» [5] .

     Дискуссия о том относится ли торф к недрам, неоднократно возникал как на практике при выполнении административных процедур, в торфодобывающих компаниях, так и при рассмотрении дел в судебных органах. Необходимо заметить, что судебная практика точно дает ответ на поставленный вопрос, так было рассмотрено в открытом судебном заседании в 2003 г. гражданское дело по заявлению ОАО «Балтторф» о признании частично недействующим пункта 28 Правил предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распределительной лицензии, утвержденных постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 года N 383 по кассационной жалобе ОАО «Балтторф» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2003 года, которым в удовлетворении заявленного требования отказано. Мотивация была следующей «Поскольку торф и сапропель согласно приведенным выше нормам закона являются полезными ископаемыми и их добыча относится к недропользованию (что влечет необходимость получения соответствующей лицензии), Из содержания самого п. 28 Правил также следует, что необходимость получения лицензии на пользование недрами возникает лишь при условии, если добыча торфа и сапропеля и иные работы связаны именно с недропользованием, что полностью соответствует требованиям Закона РФ «О недрах» [6].

     Важно отметить, что в законодательстве применяется понятия общераспространенное полезные ископаемые. «К общераспространенным полезным ископаемым могут быть отнесены неметаллические и горючие полезные ископаемые, пространственно и генетически связанные с осадочными, магматическими или метаморфогенными породами, характеризующиеся частой встречаемостью в условиях конкретного региона, значительными площадями распространения или локализующиеся во вскрышных и вмещающих породах месторождений руд, неметаллов, горючих полезных ископаемых, являющиеся источниками сырья для получения готовой продукции, отвечающей по качеству и радиационной безопасности требованиям действующих ГОСТов, ОСТов, ТУ, СНиПов, и служащие для удовлетворения нужд местного производства» [7].

     Кроме того, при формировании региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, рекомендуется включать торф в данный перечень.

     Важно понимать, что согласно ст. 19 Закона о недрах «Собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

     Исходя из этого следует отметить, что в остальных случаях, с целью рационального использования торфа, как объекта недропользования  требуется обязательное лицензирование.

     Лицензия – это специальное государственное разрешение, включающее в себя установленной формы бланк с Государственным гербом РФ, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой  составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами (ст.11 Закона РФ «О недрах»). Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанным в ней целевым назначением и видом работ в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

     Лицензия удостоверяет право на проведение любых работ, соответствующих установленному целевому назначению и виду работ. Основными приложениями к лицензии являются:

     1. лицензионное соглашение;

     2. решение (приказ) уполномоченного органа государственной власти об оформлении и выдаче лицензии;

     3. схема расположения лицензионного участка и его координаты;

     4. письма о согласовании условий/или о наличии ООПТ на территории лиц участка;

     5. свидетельства о внесении записи в ЕГРЮЛ;

     Предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ, после утверждения проекта проведения указанных работ.

     Риск неполучения права пользования земельным участком лежит на пользователе недр. Допускает представление лицензии на несколько видов пользования недрами.

     Согласно ст. 12 Закона РФ «О недрах» лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать:

     1) данные о пользователе недр, получившем лицензию,  и органах, предоставивших лицензию, а также основные предоставления лицензии;

     2) данные о целевом назначении работ,  связанных с пользованием недрами;

     3) указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование;

     4) указание границ земельного участка или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами;

     5) сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовка технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу);

     6) условия, связанные с платежами,  взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями;

     7) согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье;

     8) соглашение о праве собственности  на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами;

     9) условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ;

     10)         порядок и сроки подготовки проектов ликвидаций или  консервации горных выработок и рекультивации земель [3].

     Основные права и обязанности пользователей недр регулируются статьей 22 Закона РФ «О недрах».

     Пользователь недр имеет право:

     1) использовать предоставленный ему участок недр для любой формы предпринимательской или иной деятельности, соответствующей цели, обозначенной в лицензии или в соглашении  о разделе продукции;

     2) самостоятельно выбирать формы этой деятельности, не противоречащей  действующему законодательству;

     Для осуществления деятельности в соответствии с целью, обозначенной в лицензии, пользователь недр может привлекать любых подрядчиков.

     При этом пользователь недр или привлекаемые им для проведения необходимых работ другие юридические и физические лица должны соответствовать предъявляемым законодательством требованиям о наличии специальной квалификации и опыта, подтвержденным государственной лицензией (свидетельством, дипломом)  на осуществление определенных видов деятельности.

     3) использовать результаты своей деятельности, в том числе добытое минеральное сырьё, в соответствии с лицензией или соглашением о разделе продукции и действующим законодательством.

     В общем случае добытое минеральное сырье является собственностью пользователя недр, осуществляющего добычу на лицензионном участке.

     4) использовать отходы своего горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не оговорено в лицензии или в соглашении о разделе продукции;

     5) ограничивать застройку площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного ему горного отвода;

     6) проводить без дополнительных разрешений геологическое изучение недр за счет собственных средств в границах геологического или горного отвода, предоставленного ему в соответствии с лицензией или соглашением о разделе продукции [3].

     Пользователи недр обязаны:

     1) соблюдать требования законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья;

     2) соблюдать требования технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых [3].

     В соответствии со статьей 23.2 Закона РФ «О недрах» разработка месторождений полезных ископаемых и пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляются в соответствии с утвержденными техническими проектами.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Водный кодекс РФ от 03.06.2006 № 74-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс», 2014.
[2] ГОСТ Р 50902-2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Торф топливный для пылевидного сжигания. Технические условия (утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 16.06.2011 N 133-ст) // СПС «КонсультантПлюс», 2014.
[3] Закон РФ «О недрах» от 21.02.1992 № 2395-1 // СПС «КонсультантПлюс», 2014.
[4] Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом, в качестве местообитаний водоплавающих птиц Рамсар, 2 февраля 1971 г. // СПС «КонсультантПлюс», 2014.
[5] Копылов М.Н., Солнцев А.М. Рамсарская конвенция 1971 г. и экосистемный подход к разумному использованию и устойчивому развитию водно-болотных угодий // Экологическое право. 2012. № 3.
[6] Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 7 октября 2003 г. № КАС03-448 // СПС «КонсультантПлюс», 2014.
[7] Распоряжение МПР РФ от 07.02.2003 № 47-р «Об утверждении «Временных методических рекомендаций по подготовке и рассмотрению материалов, связанных с формированием, согласованием и утверждением региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным» // СПС «КонсультантПлюс», 2014.
[8] Хлуденева Н.И. Проблемы формирования экономической заинтересованности субъектов Российской Федерации в расширении использования торфа в топливно-энергетических целях: правовой аспект // Законодательство и экономика. 2013. № 3.

Заголовок En: 

State Regulation Of Licensing In The Sphere Of Production Of Peat In Russian Federation

Аннотация En: 

In the article features of legal regulation of production and state licensing of peat in the modern legislation and laws of the Russian Federation are analyzed. Particular attention is paid to the understanding of peat as a mineral that is important for the country's energy. The process of securing right of the peat use in the modern Russian law is analyzed. The question of the relationship of legislation on the subsoil and water legislation is researched, as well as issues of the Law of the Russian Federation "On Subsoil" and the Water Code of the Russian Federation are correlated. In addition the term "swamp", as the object of peat occurrence is considered. In the broader concept of the "wetland" exists in the Ramsar Convention of the 1971. The order of occurrence, termination, as well as the content of a license for the peat use is analyzed. The license is considered as a special governmental approval, including the prescribed form of the document with the State Emblem of the Russian Federation, as well as text, graphics and other supplements that are an integral part of the license and the fundamental conditions for the subsoil use. Rights and obligations of peat users in Russia are analyzed. Importance of the legal regulation of peat extraction as a common mineral in the Russian law understanding is highlighted.

Ключевые слова En: 

state regulation, licensing, peat, all-widespread mineral, water object, bog, subsoil, power, Russia, Russian Federation.