Нормативный анализ субъективных признаков нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права и криминологии Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова

Аннотация: 

В настоящей статье автопром рассматриваются дискуссионные вопросы уголовно-правовой оценки субъективных признаков нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов, предлагаются законодательные решения отдельных проблем. В частности, анализ диспозиции ст. 285.2 УК РФ позволил автору прийти к выводу о том, что в данном случае речь идет о еще более узком субъекте, чем должностное лицо - должностном лице государственного внебюджетного фонда. Автором отмечается, что техническим законодательным недостатком конструкции исследуемой нормы является то, что субъектами рассматриваемого преступления не могут быть лица, выполняющие управленческие функции в управляющих компаниях, которым на основании Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» средства пенсионных накоплений по заявлениям застрахованных лиц переданы в доверительное управление. Тем не менее, в случае нецелевого расходования указанных средств эти лица могут привлекаться при наличии всех иных оснований к уголовной ответственности по ст. 201 УК РФ. Субъективная сторона исследуемого деяния характеризуется виной в форме прямого умысла, когда виновный (должностное лицо) осознает, что противоправно расходует средства внебюджетного фонда, и желает их израсходовать. При этом цель совершения данного преступления не имеет правового значения и не влияет на квалификацию содеянного. Мотивы, которыми руководствовалось должностное лицо (ложно понятые интересы фонда, карьеристские соображения, корысть, иные личные побуждения), на квалификацию его действий также не влияют, но могут учитываться при индивидуализации ответственности.

Ключевые слова: 

преступление, уголовная ответственность, бюджетные преступления, внебюджетные фонды, должностное лицо, нецелевое расходование, злоупотребление.

     В состав бюджетов государственных внебюджетных фондов, в соответствии со ст. 144 Бюджетного кодекса РФ входят бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. Бюджетами государственных внебюджетных фондов Российской Федерации являются: 1) бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации; 2) бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации; 3) бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.
     Как следует из текста уголовного закона, субъект преступления, предусмотренного ст. 2852 УК РФ - специальный: должностное лицо соответствующего государственного внебюджетного фонда, в компетенцию которого входит обеспечение целевого использования средств данного фонда (руководитель и главный бухгалтер соответствующего фонда или его территориального отделения). Действительно, субъект данного преступления   определен как должностное лицо. Однако анализ диспозиции указанной статьи позволяет прийти к выводу о том, что в данном случае речь идет о еще более узком субъекте - должностном лице государственного внебюджетного фонда. В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть признаки таких субъектов,  в зависимости от вида внебюджетных фондов.
     Согласно п. 7 Положения о Пенсионном фонде [5], руководит последним - правление Фонда и его постоянно действующий исполнительный орган - исполнительная дирекция. Положение о Пенсионном фонде РФ предусматривает включение в состав его правления помимо председателя правления, его заместителей, дополнительно представителей органов государственной власти, общественных организаций и общественных деятелей. В настоящее время функции исполнения бюджета Пенсионного фонда РФ, оперативного управления финансами пенсионного страхования и многие другие функции оперативного управления фондом перешли от исполнительной дирекции к правлению Пенсионного фонда РФ, а фактически - к его председателю. Характер постановлений правления и распоряжений председателя правления однозначно указывает на то, что функции исполнительной дирекции фонда в настоящее время, по сути, сужены до уровня функций административно-хозяйственного управления. 
    В 2000 году правлением Пенсионного фонда РФ создано управление Пенсионного фонда РФ в федеральных округах, целью которого стало обеспечение взаимодействия и согласования структуры его органов с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. В соответствии с Типовым положением об Управлении Пенсионного фонда РФ в федеральном округе руководство управлением осуществляется начальником, который назначается и освобождается от должности председателем правления Пенсионного фонда РФ. Начальник управления имеет одного заместителя, который назначается и освобождается от должности председателем правления Пенсионного фонда РФ.
     Таким образом, субъектами нецелевого расходования средств государственного Пенсионного фонда РФ могут быть: председатель и исполнительный директор Пенсионного фонда РФ, первый заместитель, руководитель финансового подразделения (главный бухгалтер), руководители управлений Пенсионного фонда РФ в федеральных округах, их первые заместители, а также главные бухгалтеры, управляющие и главные бухгалтеры территориальных органов Пенсионного фонда РФ [9. С. 23].
     Отметим, что техническим законодательным недостатком конструкции исследуемой нормы является то, что субъектами рассматриваемого преступления не могут быть лица, выполняющие управленческие функции в управляющих компаниях, которым на основании Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» [11] средства пенсионных накоплений по заявлениям застрахованных лиц переданы в доверительное управление. Тем не менее, в случае нецелевого расходования указанных средств эти лица могут привлекаться при наличии всех иных оснований к уголовной ответственности по ст. 201 УК РФ.
     В соответствии с Уставом Федерального фонда обязательного медицинского страхования [6], управление фондом осуществляется коллегиальным органом - правлением - и постоянно действующим исполнительным органом - директором. Директор решает все вопросы текущей деятельности Федерального фонда, кроме тех, которые входят в исключительную компетенцию правления. Он несет персональную ответственность за ее результаты и подотчетен правлению. Директор действует от имени Федерального фонда обязательного медицинского страхования без доверенности, совместно с руководителем финансово-планового управления (отдела), на основании утвержденного бюджета, осуществляет движение его. Руководство деятельностью территориального фонда осуществляется правлением и его постоянно действующим исполнительным органом - исполнительной дирекцией, возглавляемой исполнительным директором. Для выполнения своих задач территориальный фонд может создавать в городах и районах филиалы. 
     Следовательно, при нецелевом использовании средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования субъектом преступления могут быть директор, первый заместитель директора, руководитель финансово-планового управления (отдела) Федерального фонда обязательного медицинского страхования. При нецелевом использовании средств территориального фонда обязательного медицинского страхования субъектом преступления могут быть директор территориального фонда (области, края, района, города), первый заместитель директора, руководитель финансово-планового управления (отдела) Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
     Учитывая тот факт, что территориальные фонды обязательного медицинского страхования выделяют финансовые ресурсы на осуществление территориальной программы обязательного медицинского страхования, которые затем поступают в медицинские учреждения на основе договоров, заключенных со страховыми медицинскими организациями или филиалами территориального фонда (страховщиками), то субъектом преступления, при нецелевом использовании средств фонда, могут быть руководители и главные бухгалтеры муниципальных медицинских учреждений.
     В соответствии с п. 3 раздела 1 Положения о Фонде социального страхования руководство Фондом социального страхования РФ осуществляет его председатель [7]. Председатель фонда и его заместители назначаются Правительством РФ. Председатель фонда имеет четырех заместителей, в том числе одного первого. Фонд, его региональные и центральные отраслевые отделения являются юридическими лицами, имеют гербовую печать со своим наименованием, текущие валютные и иные счета в банках (п. 4 Положения).
     В Фонд социального страхования Российской Федерации входят: региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территории субъектов Российской Федерации; центральные отраслевые отделения, управляющие средствами государственного социального страхования в отдельных отраслях хозяйства; филиалы отделений, создаваемые региональными и центральными отраслевыми отделениями Фонда по согласованию с председателем Фонда (п. 3 Положения) [8]. Отсюда распорядителями средств фонда являются председатель и главный бухгалтер фонда, а в региональных и центральных отраслевых отделениях фонда - управляющий и главный бухгалтер отделения Фонда. Следовательно, при нецелевом использовании средств Фонда социального страхования субъектом преступления могут быть председатель и главный бухгалтер фонда, в региональных и центральных отделениях фонда - управляющий и главный бухгалтер отделения фонда.
     Ответственность за правильность начисления и расходования средств государственного социального страхования несет администрация страхователя в лице руководителя и главного бухгалтера. Однако в этом случае указанные лица могут быть привлечены к уголовной ответственности при наличии всех необходимых обстоятельств лишь по ст. 201 УК РФ [10. С. 9]. 
     Следует, тем не менее, сказать, на практике возникают сложности с доказыванием того, что бюджетные средства, как и средства внебюджетных фондов используются субъектами в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам, поэтому уголовные дела довольно часто прекращаются за отсутствием состава преступления [3]. Предложения о дополнении главы 23 УК (Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях) [4] или 32 УК  (Преступления против порядка управления) [1] [2] специальными нормами, аналогичными ст. 2851 и 2852 УК, предусматривающими ответственность лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях, и не содержащих указания на мотивы и цели, не решат, на наш взгляд, всех возникающих в правоприменительной практике проблем.
     Учитывая то, что лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации не может быть субъектом данного преступления, так как должностным лицом не является, следует поддержать предложения о расширении понятия специального субъекта применительно к диспозиции ст. 2852 УК РФ и законодательно учесть, что субъектом может быть и лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации [9. С. 24].
     Иной вариант решения проблемы лежит в плоскости расширения понятия должностного лица в примечании 1 к ст. 285 УК РФ. Заметим, что подобное предложение законодатель уже начал частично осуществлять, наделив признаками должностного лица, субъектов выполняющих организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных корпорациях [12. С. 123]. При определении субъекта преступления и квалификации по ч. 2 ст. 2852 УК РФ (совершение преступления группой лиц по предварительному сговору) следует иметь в виду, что субъектами группы могут быть только должностные лица, работающие как в одной организации фонда, так и в разных его организациях. На практике возможны ситуации, когда должностное лицо центрального правления фонда и начальник его регионального отделения договариваются о нецелевом расходовании средств фонда, выделенных этому отделению. Оказание содействия должностному лицу со стороны обычных служащих фонда или иных лиц в нецелевом расходовании средств фонда данного состава преступления, как соисполнения, с их стороны не образует. В этом случае необходимо говорить о различных формах пособничества.
     Субъективная сторона исследуемого деяния характеризуется виной в форме прямого умысла, когда виновный (должностное лицо) осознает, что противоправно расходует средства внебюджетного фонда, и желает их израсходовать. При этом цель совершения данного преступления не имеет правового значения и не влияет на квалификацию содеянного. Мотивы, которыми руководствовалось должностное лицо (ложно понятые интересы фонда, карьеристские соображения, корысть, иные личные побуждения), на квалификацию его действий также не влияют, но могут учитываться при индивидуализации ответственности.
     Следует иметь в виду, что, когда нецелевое расходование средств фонда допущено должностным лицом с целью предотвращения или устранения опасности для законных интересов граждан, государственных или общественных интересов, при решении вопроса о наличии в его действиях состава преступления следует руководствоваться нормами ст. 39 УК РФ (крайняя необходимость).
ЛИТЕРАТУРА: 
[1] Изосимов С.В. Теоретико-прикладной анализ служебных преступлений, совершаемых в коммерческих и иных организациях (уголовно-правовой и криминологический аспекты): Дис. … д-ра юрид. наук. Н.Новгород, 2004. 
[2] Каплин М.Н. Учение о дифференциации уголовной ответственности и действующий закон // Юридическая наука. 2014. № 2. 
[3] Карпов А.Г. Нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов: уголовно-правовой и криминологический анализ: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н.Новгород, 2007. 
[4] Карпов А.Г. Проблемы ответственности руководителей транспортных предприятий за нецелевое расходование бюджетных средств // Транспортное право. 2006. 
[5] Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации. Утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2122-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 5. 
[6] Постановление Правительства РФ от 29 июля 1998 г. N 857 "Об утверждении Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования" // СПС «КонсультантПлюс», 2015.
[7] Положение о Фонде социального страхования. Утверждено Постановлением правительства РФ 12 февраля 1994 г. № 101 // СПС «КонсультантПлюс», 2015.
[8] Положение об отделении Фонда социального страхования (Утверждено Постановлением ФСС от 5 января 1995 № 1) // СПС «КонсультантПлюс», 2015.
[9] Русакова О.А. Субъект нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов // Адвокатская практика. 2005. № 5.
[10] Русакова О.С. Уголовная ответственность за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на/Д., 2006. 
[11] Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. 
[12] Соловьев О.Г. Уголовно-правовые средства охраны бюджетных отношений: проблемы юридической техники. Ярославль. 2008. 
Заголовок En: 

Subjective Signs Of The State Off-Budget Funds Inappropriate Expenditure Legal Analysis

Аннотация En: 

In the present article, author discusses controversial issues of the criminal law assessment of subjective symptoms of improper spending of state budget funds, offered legal solutions to separate problems. In particular, analysis of the disposition of Art. 285.2 of the Criminal Code allowed the author to come to the conclusion that in this case we are talking about the even narrower subject, than the official - of the state extra-budgetary fund official. Author notes that the weak point of the technical legal rules, the subjects of the crime cannot be persons, performing managerial functions in the company management, which under the Federal Law of July 24, 2002 No. 111-FL "On the Investment of Funds for Financing funded part of labor pensions in the Russian Federation" pension savings of insured claims transferred to the trust. However, in the case of misuse of these funds, these persons may be held in the presence of all other grounds of criminal responsibility under Art. 201 of the Criminal Code. The subjective aspect of the act is characterized by the acts of guilt in the form of direct intent, when a perpetrator (official) understands that spending budget funds illegally and wants them to spend. This purpose of committing crime has no legal significance and do not affect characterization of the offense. Motives of the official (falsely understood interests of the Fund, careerist considerations, greed, and other personal motives), do not affect qualification of his actions, but may be considered in the individualization of responsibility.

Ключевые слова En: 

crime, criminal liability, budgetary crimes, off-budget funds, official, inappropriate expenditure, abuse.