Организации и службы в системе обеспечения международной аэронавигации

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В настоящей статье автором раскрывается порядок создания, структура, цели и задачи национальных и международных межправительственных аэронавигационных организаций, регламентирующих порядок выполнения полетов и обеспечивающих непосредственное управление воздушным движением над суверенной территорией и за ее пределами. В своей статье автор отмечает, что в мировой практике существует три основных организационно-правовых формы систем управления воздушным движением, обеспечивающих координацию между гражданскими и военными аэронавигационными службами (органами). В Российской Федерации, отмечает автор, аэронавигационное обслуживание от имени государства осуществляет Государственная корпорация по организации воздушного движения, имеющая организационно-правовой статус коммерческой организации – федеральное государственное унитарное предприятие. Автор также анализирует работу Организации по аэронавигационному обслуживанию гражданской авиации (КАНСО), Международной федерация ассоциаций диспетчеров управления воздушным движением (ИФАТКА). В процессе исследования автор приходит к выводу о том, что в последнее десятилетие наблюдается устойчивая тенденция передачи государствами функций по аэронавигационному обеспечению коммерческим организациям (акционерным обществам и обществам с ограниченной ответственностью), финансирование которых осуществляется за счет средств, получаемых в качестве платы за обслуживание воздушного движения. При этом ответственность за ненадлежащее обеспечение международной аэронавигации, безусловно, несут государства. Автор отмечает, что региональные международные межправительственные аэронавигационные организации осуществляют свою деятельность в отношении всех воздушных судов (государственных, гражданских, экспериментальных), т.е. осуществляют всеобщую аэронавигацию, в отличие от ИКАО, которая принимает стандарты, рекомендуемую практику, правила и процедуры для полетов и обслуживания воздушного движения только гражданских воздушных судов, что не обеспечивает создание нормативной базы для общемировой унификации аэронавигационных процессов.

Ключевые слова: 

Международная организация гражданской авиации, ИКАО, аэронавигационное обслуживание, районы полетной информации, управление воздушным движением, международное право, правовое регулирование.

     В соответствии с требованиями Международной организации гражданской авиации (далее – ИКАО) государство, взявшее на себя обязательство в области организации и обеспечения аэронавигации в своем суверенном пространстве и за его пределами в районах полетной информации, установленных ИКАО для этого государства на основании межгосударственных соглашений, обязано назначить полномочный орган ответственный за эту деятельность. В Приложении 11 к Конвенции о международной гражданской авиации (далее Чикагская конвенция 1944 г.) указывается, что таким полномочным органом может быть само государство (т.е. уполномоченная государственная служба) или агентство (т.е. в понимании ИКАО неправительственная организация). Эти полномочные органы вне зависимости от их организационно-правового статуса принято называть национальными аэронавигационными организациями (или службами).

     Аэронавигационные организации структурно состоят их административных и оперативных органов. Административные органы представляют собой либо государственное учреждение (самостоятельное ведомство или структурное подразделение министерства), либо дирекцию коммерческой организации (корпорации или головного предприятия). Оперативные органы аэронавигационных организаций называются центрами управления воздушным движением.

     В мировой практике существует три основных организационно-правовых формы систем управления воздушным движением, обеспечивающих координацию между гражданскими и военными аэронавигационными службами (органами).

     Первая – предусматривает создание государством единой системы (службы, организации), обеспечивающей аэронавигационное обслуживание воздушных судов вне зависимости от их принадлежности к видам авиации (гражданской, государственной, экспериментальной). Наиболее типичными примерами таких единых аэронавигационных систем являются службы и организации США, Германии и России.

     В Соединенных Штатах Америки управление воздушным движением осуществляет государственная служба, входящая в состав Федеральной авиационной администрации Министерства транспорта США. В штат этой службы входит более 35.000 сотрудников (государственных гражданских служащих), обеспечивающих управление воздушным движением на воздушных трассах, в аэропортовых, диспетчерских и других районах контролируемого воздушного пространства США, а также в районах полетной информации за пределами США, установленных ИКАО. Эта служба обеспечивает порядка 20.000.000 полетов воздушных судов в год.

     В Федеративной Республике Германии аэронавигационное обслуживание от имени государства обеспечивает коммерческая организация DFS (Deutsche Flugsicherung Gmbh), подведомственная Министерству транспорта, строительства и городского развития ФРГ. Эта организация финансируется, в основном, за счет средств, получаемых в качестве платы за аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов (германских и иностранных) в соответствии со ст. 15 Чикагской конвенции 1944 г. Штат DFS насчитывает 6.100 сотрудников, обеспечивающих управление воздушным движением около 2.250.000 воздушных судов в год. Сотрудники DFS подразделяются на гражданский и прикомандированный военный персонал, подчиненный единой гражданской администрации. Военный персонал осуществляет взаимодействие с органами Бундесфера в процессе стратегического и тактического планирования использования воздушного пространства.

     В Российской Федерации аэронавигационное обслуживание от имени государства осуществляет Государственная корпорация по организации воздушного движения, имеющая организационно-правовой статус коммерческой организации – федеральное государственное унитарное предприятие. Эта корпорация имеет 15 филиалов, представляющих собой один главный центр, семь зональных, шестьдесят районных и двадцать девять вспомогательных центров управления воздушным движением. Персонал (гражданские работники) Государственной корпорации насчитывает 26.000 человек, обеспечивающих обслуживание воздушного движения около 1.500.000 воздушных судов в год. Финансирование корпорации осуществляется, как и в ФРГ, в основном за счет средств, получаемых в качестве платы за аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов в соответствии со ст. 15 Чикагской конвенции 1944 г. Государственная корпорация подведомственна Министерству транспорта РФ.

     Аналогичные аэронавигационные системы действуют в Канаде,  а также в Испании и некоторых других странах Европы.

     Вторая организационно-правовая форма систем управления воздушным движением предусматривает частичное объединение военных и гражданских аэронавигационных организаций. Такие совмещенные системы состоят из военного и гражданского персонала, входящего в состав министерства обороны и министерства транспорта соответственно. При такой организации аэронавигационного обслуживания государства в своих нормативных правовых актах определяют, какой орган – военный или гражданский принимает окончательное решение при возникновении спорных ситуаций в сфере использования воздушного пространства. В таких системах управление воздушным движением на воздушных трассах и в другом контролируемом воздушном пространстве, как правило, осуществляет гражданский персонал, а вне их – военный персонал. В своих районах ответственности гражданский и военный персонал обеспечивают аэронавигацию вне зависимости от принадлежности воздушных судов к виду авиации (гражданской, государственной, экспериментальной).

     Такие совмещенные системы в недалеком прошлом осуществляли аэронавигационное обслуживание в СССР, России, Великобритании, Италии, Франции. В настоящее время из всех наиболее развитых в аэронавигационном отношении государств такая система управления воздушным движением действует только в КНР, где главенствующую роль в области использования воздушного пространства выполняет оборонное ведомство Китая.

     Третья организационно-правовая форма системы управления воздушным движением не предусматривает объединение военных и гражданских аэронавигационных организаций. Эта система осуществляет свою деятельность путем координации (посредствам прямых телефонных, телеграфных, радио и других каналов связи) между военными и гражданскими организациями, самостоятельно управляющими полетами подведомственных им воздушных судов. Такая разобщенная система применяется в государствах с крайне малой интенсивностью воздушного движения. В настоящее время подобная система в мировой практике применяется чрезвычайно редко, т.к. она не может в достаточной степени обеспечить безопасность всеобщей аэронавигации.

     В последнее десятилетие наблюдается устойчивая тенденция передачи государствами функций по аэронавигационному обеспечению коммерческим организациям (акционерным обществам и обществам с ограниченной ответственностью), финансирование которых осуществляется за счет средств, получаемых в качестве платы за обслуживание воздушного движения. При этом ответственность за ненадлежащее обеспечение международной аэронавигации, безусловно, несут государства.

     Международные межправительственные аэронавигационные организации в соответствии со своими уставами выполняют основную координирующую роль между государствами, авиационными службами, аэропортами, научно-исследовательскими учреждениями, производственными предприятиями, учебными заведениями и другими структурами, осуществляющими деятельность в области использования воздушного пространства с целью выработки согласованных прогрессивных решений, направленных на повышение эффективности и безопасности аэронавигации.

     Ведущую роль в этой деятельности по праву занимает Международная организация гражданской авиации (ИКАО), являющаяся специализированным учреждением Организации Объединенных Наций. ИКАО была учреждена в 1944 году на дипломатической конференции в Чикаго (США). Учредительным актом ИКАО является Чикагская конвенция 1944 г., в содержании которой (Часть II) включены положения, составляющие Устав ИКАО. Свою деятельность ИКАО начала 4 апреля 1947 года с вступлением в силу Чикагской конвенции 1944 г. На 1 января 2013 года членами ИКАО являются 191 государство.

     Цели ИКАО определены в статье 44 Чикагской конвенции 1944 г. и в области аэронавигации состоят в разработке принципов и методов международной аэронавигации, чтобы обеспечить развитие воздушных трасс, аэропортов, аэронавигационных средств, способствовать безопасности полетов в международной аэронавигации, избежать дискриминацию в отношении государств и др. Для достижения указанных целей ИКАО осуществляет мониторинг в области выполнения полетов и управления воздушным движением и на основе полученных данных от государств, авиакомпаний, аэронавигационных организаций, научно-исследовательских и учебных учреждений разрабатывает стандарты, рекомендуемую практику, правила и процедуры, предназначенные, прежде всего, для организации полетов и УВД в международном воздушном пространстве и принятия единообразных национальных законодательств в области аэронавигации.

     ИКАО оказывает значительную техническую помощь государствам (в первую очередь развивающимся) в организации современного, эффективного и безопасного аэронавигационного обслуживания.

     Для осуществления своей деятельности ИКАО имеет соответствующие органы, образующие ее структуру:

     Ассамблея (высший орган) созывается один раз в три года для принятия решений, определяющих основные направления в области деятельности гражданской авиации и международной аэронавигации.

     Совет ИКАО – постоянно действующий исполнительный орган ИКАО,  реализующий решения Ассамблеи и осуществляющий руководство деятельностью организации в период между сессиями Ассамблеи. В состав Совета на Ассамблеи избираются 36 государств. Свою деятельность в области аэронавигации Совет осуществляет через Аэронавигационную комиссию, Комитет по техническому сотрудничеству, Комитет по совместной поддержке аэронавигационного обеспечения и Секретариат. Работу этих Комиссии и комитетов обеспечивают соответствующие управления, состоящие из сотрудников Секретариата.

     Для осуществления деятельности в различных регионах мира ИКАО имеет семь соответствующих региональных отделений (бюро), состоящих из сотрудников Секретариата:

     - в Европе - Парижское бюро (Франция);

     - на Среднем и Ближнем Востоке и в Северной Африке – Каирское бюро (Египет);

     - в Западной Африке – Дакарское бюро (Сенегал);

     - в Восточной Африке – бюро в Найроби (Кения);

     - на Дальнем Востоке, в юго-восточной Азии и на Тихом океане – Бангкокское бюро (Таиланд);

     - в Южной Америке – бюро в Лиме (Перу);

     - в Северной Америке и Карибском бассейне – бюро в Мехико (Мексика).

     Региональные бюро организуют и проводят переговоры представителей государств в форме групп аэронавигационного планирования (ANPG) и региональных аэронавигационные совещаний в целях разработки согласованных решений (соглашений) в области организации полетов и управления воздушным движением.

     Штаб-квартира ИКАО расположена в Монреале (Канада).

     Необходимо отметить, что ИКАО кроме вопросов аэронавигации, осуществляет разнообразную и многоплановую деятельность в области международной гражданской авиации, направленную на удовлетворение потребностей народов мира в безопасном, регулярном, эффективном и экономичном воздушном транспорте.

     К региональным международным межправительственным аэронавигационным организациям относятся:

     - в Европе – Европейская организация по обеспечению безопасности аэронавигации (Евроконтроль). Цели Евроконтроля – обеспечение аэронавигации и безопасности полетов, осуществление контроля и координации движения воздушных судов гражданской и государственной авиации в верхнем воздушном пространстве над территориями государств – членов Евроконтроля и за их пределами в районах полетной информации, определенных международными соглашениями, одобренными Советом ИКАО, внедрение унифицированных правил полетов и деятельности аэронавигационных служб. Высший руководящий орган – Постоянная комиссия, состоящая из представителей государств в ранге министров гражданской авиации и министров обороны, высшие исполнительные органы – Агентство по обслуживанию воздушного движения, Комитет управляющих, Секретариат. Организация образована в 1960 году. Штаб-квартира Евроконтроля расположена в Брюсселе (Бельгия);

     - в Африке – Агентство по обеспечению безопасности аэронавигации в Африке и на Мадагаскаре (АСЕКНА). Цели АСЕКНА: обеспечение регулярности и безопасности полетов воздушных судов над территорией государств – членов АСЕКНА и в соответствующих районах полетной информации, определенных международными соглашениями и одобренных Советом ИКАО, управление, эксплуатация и содержание аэродромов, посредничество в оказании финансовой и технической помощи. Высший руководящий орган – Административный совет, исполнительные органы – Генеральная дирекция и представительства. Образовано в 1960 году. Штаб-квартира АСЕКНА расположена в Дакаре (Сенегал);

     - в Центральной Америке – Центральноамериканская корпорация по обслуживанию аэронавигации (КОКЕСНА). Цели КОКЕСНА: обеспечение предусмотренного в региональном плане ИКАО аэронавигационного обслуживания полетов над территорией государств – членов КОКЕСНА и другими районами, определенными в международных соглашениях и одобренными Советом ИКАО, модернизация аэропортов и аэронавигационного оборудования государств-членов. Высший руководящий орган – Административный совет, высшие исполнительные органы – Техническая комиссия, Секретариат. Учреждена в 1960 году. Штаб-квартира КОКЕСНА расположена в Тегусигальпе (Гондурас).

     Региональные международные межправительственные аэронавигационные организации осуществляют свою деятельность в отношении всех воздушных судов (государственных, гражданских, экспериментальных), т.е. осуществляют всеобщую аэронавигацию, в отличии от ИКАО, которая принимает стандарты, рекомендуемую практику, правила и процедуры для полетов и обслуживания воздушного движения только гражданских воздушных судов, что не обеспечивает создание нормативной базы для общемировой унификации аэронавигационных процессов.

     Международные неправительственные аэронавигационные организации учреждены юридическими и физическими лицами, как правило, непосредственно осуществляющими аэронавигационную деятельность. Конференции, совещания, собрания и другие форумы таких организаций являются «площадкой» профессионалов (представителей аэронавигационных предприятий и служб) для подготовки предложений, направленных на совершенствование функционирования аэронавигационных систем. Международные неправительственные аэронавигационные организации осуществляют свою деятельность в тесном взаимодействии с ИКАО и другими соответствующими международными межправительственными и неправительственными авиационными организациями.

     Основными международными неправительственными аэронавигационными организациями являются:

     Организация по аэронавигационному обслуживанию гражданской авиации (КАНСО) обеспечивает глобальное международное сотрудничество предприятий и учреждений, осуществляющих управление воздушным движением. КАНСО представляет собой международный форум для обсуждения вопросов, связанных с управлением воздушным движением, где все заинтересованные стороны имеют возможность объединить последние авиационные разработки и обменяться идеями в поддержку глобального аэронавигационного обслуживания. Целью этой организации является подготовка предложений, направленных на повышение эффективности и безопасности практической аэронавигации в суверенном и международном воздушном пространстве. КАНСО образована в 1997 году. Штаб-квартира расположена в Амстердаме (Нидерланды).

     Международная федерация ассоциаций диспетчеров управления воздушным движением (ИФАТКА). Членами (ИФАТКА) являются национальные ассоциации диспетчеров органов обслуживания воздушного движения (ОВД) многих стран мира. Основной целью Федерации является содействие развитию обслуживания воздушного движения, включая вопросы технического оснащения, подготовки специалистов, защиты профессиональных интересов диспетчеров и др., посредствам распространения информации и рекомендаций национальным ассоциациям диспетчеров.

     Высшим орган ИФАТКА – является ежегодно созываемая конференция. В период между конференциями ее работой руководит Исполнительный совет, возглавляемый президентом, а текущей работой – Исполнительный секретарь. При Исполнительном совете действуют постоянные комитеты по различным вопросам, имеющим практическое значение для совершенствования обслуживания воздушного движения (техническое оснащение органов ОВД, подготовка и обучение специалистов, условия работы диспетчеров, правовые вопросы).

     Штаб-квартира ИФАТКА расположена в Дублине (Ирландия).

ЛИТЕРАТУРА: 
[1] Конвенция о международной гражданской авиации // СПС «КонсультантПлюс», 2015.
[2] Приложение 11 к Конвенции о международной гражданской авиации // СПС «КонсультантПлюс», 2015.
[3] Устав ИКАО // СПС «КонсультантПлюс», 2015.
Заголовок En: 

Organizations And Services In The System Of International Aviation Navigation

Аннотация En: 

In the present article author reveals the order of creation, structure, aims and objectives of national and international intergovernmental aeronautical organizations, governing procedure for flight operations and providing direct air traffic control over sovereign territory and abroad. In this article, author notes that in the world there are three main organizational and legal forms of air traffic control systems to ensure coordination between civil and military air navigation services (agencies). In the Russian Federation, author notes that air navigation services on behalf of the State are made by the State Corporation for Air Traffic Management that has the legal status of the commercial organization - the Federal State Unitary Enterprise. Author analyzes the work of the Organization for the Civil Air Navigation Services (CANSO), the International Federation of Air Traffic Controllers (IFATCA). During the study author also concludes that in the past decade, there is the steady trend of transferring functions of air navigation from the State to commercial organizations (joint stock companies and limited liability companies), which are financed from the funds received as payment for air traffic services. The responsibility for the improper maintenance of international air navigation, of course, is borne by the State. Author notes that regional and international intergovernmental aeronautical organizations operate in respect of all aircraft (public, civil, experimental), i.e., perform general air navigation, unlike ICAO, which takes standards and recommended practices, rules and procedures for safety and air traffic services only to civil aircraft, that does not ensure the creation of a regulatory framework for the global unification of aeronautical processes.

Ключевые слова En: 

International Civil Aviation Organization, ICAO, air navigation service, regions of flight information, air traffic control, international law, legal regulation.