Особенности определения и реализации приоритетов прокурорской деятельности в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

 

  1. Бессарабов Владимир Григорьевич - доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры Академии Генеральной прокуратуры РФ, государственный советник юстиции 3 класса;
  2. Игонина Надежда Александровна - кандидат юридических наук, заведующая отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, старший советник юстиции;
  3. Ашиткова Татьяна Васильевна - кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, старший советник юстиции
Аннотация: 

В статье дается определение понятия «приоритеты деятельности прокуратуры», уточняется его значение для сферы соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Проведена классификация приоритетов, в основе которой лежат положения Конституции Российской Федерации и международного права. По мнению авторов, первоочередной защите подлежат личные права, вытекающие из естественного статуса человека как такового, присущие ему от рождения. Следующими по степени приоритетности являются политические права, обеспечивающие полноценное участие граждан в политической жизни страны и, наконец, – права человека в социально-экономической и духовной сферах, призванные гарантировать свободу развития личности и достойный уровень жизни. Как утверждают авторы статьи, прокуроры при выделении наиболее важных целей и задач в своей деятельности, руководствуются такими объективными факторами, как анализ состояния законности, связь положения дел в рассматриваемой сфере правоотношений с поддержанием стабильности и баланса в обществе, правозащитной функцией, указаниями руководства страны или Генерального прокурора Российской Федерации. В статье показано, что выбор приоритетов в прокурорской деятельности, в том числе в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина, - сложный многогранный процесс, на который оказывает влияние международная  обстановка, внутренние процессы, происходящие в государстве, в том числе чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, ряд других факторов. Авторы выделяют проблемы, которые, по их мнению, следует решить для повышения эффективности прокурорской деятельности, это – дальнейшее развитие законодательства о прокуратуре, упрочение ее правового положения, в том числе конституционного статуса. Выводы и предложения авторов статьи основаны на теоретических положениях, выдвинутых российскими правоведами, а также на собственных  эмпирических исследованиях.

Ключевые слова: 

прокуратура, приоритеты, права и свободы человека и гражданина, правовое государство, прокурорский надзор, Россия, РФ.

     Приоритеты прокурорской деятельности в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина представляют собой первоочередные задачи, решение которых имеет особую актуальность для состояния законности. Приоритеты органов прокуратуры закладывают основы для разработки направлений деятельности, в которых определяются подходы к реализации намеченных целей, конкретные механизмы реализации поставленных стратегических или тактических задач.
     Сама прокурорская деятельность в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина является приоритетной для российской прокуратуры; она основана на положениях ст. 2 Конституции Российской Федерации, закрепившей императивное положение о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - важнейшая обязанность государства. 
     В ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» установлено, что деятельность прокуратуры осуществляется в целях «обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства». Таким образом, прокурорская деятельность в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина является предназначением российской прокуратуры и одним из основных приоритетов.
     Законодательное признание приоритетности надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина служит подтверждением практической реализации программной установки правового государства о приоритете интересов личности в системе защищаемых законом ценностей [6]. 
     Причем эта приоритетность носит перманентный, стратегический характер. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина – неотъемлемая часть прокурорской деятельности, которая никогда и ни при каких условиях не может быть прекращена или приостановлена российской прокуратурой.
     Деятельность российской прокуратуры охватывает защиту всего комплекса прав и свобод человека и гражданина, который установлен Конституцией Российской Федерации. Согласно теории права и международно-правовым нормам личность в обществе имеет три группы прав и свобод. Это, во-первых, личные права и свободы, которые закреплены в ст. 20–30 Конституции Российской Федерации. К ним относятся: право на жизнь, право на защиту своей чести и доброго имени, право на свободу и личную неприкосновенность, право неприкосновенность жилища и др. Ограничения этих прав могут осуществляться только в случаях, установленных федеральным законом и на основании судебного решения. К личным правам человека относятся также право на свободное передвижение, выбор места жительства и пребывания, право каждого определять и указывать свою национальность, право на пользование родным языком, свобода совести и вероисповедания, свобода информации и др.
     Вторую группу прав составляют политические права и свободы, с помощью которых обеспечивается участие граждан в политической жизни общества, в формировании важнейших государственно-правовых институтов страны. Это, прежде всего, право участвовать в управлении делами государства и избирательное право; право граждан проводить собрания, митинги и демонстрации;  равный доступ к государственной службе; право участвовать в отправлении правосудия; право обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления. 
     Третью группу прав составляют социально-экономические и культурные права и свободы человека и гражданина, с помощью которых обеспечивается социальная и экономическая защищенность человека, определяется его положение в сфере труда, благосостояние. 
     Конституция провозглашает такие социально-экономические и культурные права, как право на свободное использование своих способностей и имущества; свободу экономической деятельности; право частной собственности; право на труд, на отдых и на социальное обеспечение; право на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь; право на благоприятную окружающую среду; право на образование и др. 
     Полагаем, что выбор и реализация прокурором приоритетов деятельности в сфере соблюдения прав человека и гражданина зависит от вида прав, в защиту которых он выступает. 
     Безусловно, в первую очередь подлежат защите со стороны прокурора личные права, которые принадлежат человеку от рождения и составляют основу его правового статуса. Большинство личных прав носят абсолютный характер, т.е. являются не только неотчуждаемыми, но и не подлежащими ограничению. Отсюда повышенный уровень гарантий и охраны этих прав и свобод, в том числе со стороны прокуроров.   
     Затем по степени приоритетности следуют политические права человека и гражданина, поскольку деятельность прокурора осуществляется в рамках существования политической структуры общества – государства. 
     Полнота и последовательность реализации политических прав и свобод человека и гражданина в обществе во многом определяет степень реализации прав социально-экономического и культурного характера. Многие права данной группы детализируются в отраслевом законодательстве – трудовом, жилищном, пенсионном, семейном, о здравоохранении, лекарственном обеспечении и др. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнения  этих видов законодательства осуществляют прокуроры.
     Результаты анкетирования, проведенного в 2013 г. отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, среди почти 1300 прокуроров, специализирующихся по вопросам надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, показали какие направления надзора являются наиболее приоритетными в процессе осуществления ими своей деятельности. Таковыми, по мнению прокуроров, являются: трудовые права (55,1%), жилищные права (54,9%), права в сфере охраны здоровья (49,1%), права на оплату труда (41,3%),  права пенсионеров и инвалидов (25,6%), права в сфере миграции (18,9%), право на охрану труда (15,7%), право на обращение (14,5%),  права потребителей (8,4%), избирательные права (7,0%), права в сфере занятости (6,3%), права о воинской обязанности и воинской службе (2,4%), право на средства массовой информации (1,3%), иные направления (2,14%).  
     В научной литературе вопросам определения и реализации приоритетов деятельности органов прокуратуры, в том числе в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина, уделяется значительное внимание. 
     В силу универсальности и всеобъемлемости надзорной деятельности прокурора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина особенно актуален принцип научной обоснованности приоритетов. Учеными предлагаются различные критерии выделения приоритетов, которые, как правило, носят комплексный характер и могут быть использованы  и служить ориентиром при их определении в практической деятельности прокуроров. 
     Например, А.Х. Казариной предложены следующие критерии для выделения основных приоритетных направлений прокурорского надзора:
– состояние законности в рассматриваемой сфере общественных отношений определяет экономическое благосостояние страны, политическую и социальную стабильность общества;
– нарушения законодательства в рассматриваемой сфере имеют широкую распространенность и устойчивую тенденцию к росту, представляют собой повышенную общественную опасность и затрагивают интересы личности и государства;
– нормы законодательства, которые подлежат проверкам, отличаются императивностью и охранительным характером, а надзор в рассматриваемой сфере отношений является не только правом, но и обязанностью прокурора;
– общественные отношения, регулируемые нормами законодательства, имеют очевидную перспективу развития и тесную, часто доминирующую, взаимосвязь с иными общественными отношениями [3]. 
     Несколько иные критерии положены в основу «теории приоритетов организации и деятельности органов прокуратуры», разработанной Т.А. Ашурбековым. Индикаторами таковых приоритетов, по его мнению,  выступают: «социальные, экономические, политические, и иные явления, процессы, которые по своей природе, значимости и степени актуальности воздействуют на характер принимаемых решений органами исполнительной, законодательной власти, на поведение отдельных лиц, социальных групп, населения конкретного региона, населенного пункта или страны в целом, уровень и интенсивность проявления угроз национальной безопасности; установленные изменения в состоянии законности и правопорядка, … свидетельствующие о неблагоприятных тенденциях их развития и т.д.» [2]. 
     В защищаемых диссертациях последних лет нередко с успехом доказывается, что исследуемое авторами направление прокурорского надзора является наиболее актуальным и приоритетным [1] [4] [6]. Как правило, авторы обоснованно кладут в основу объективные факторы, такие как анализ состояния законности, связь положения дел в рассматриваемой сфере правоотношений с поддержанием стабильности и баланса в обществе, правозащитной функцией, указаниями руководства страны или Генерального прокурора Российской Федерации.
     Можно констатировать, что определение и реализация в рамках надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина направлений, которые могут иметь приоритетное значение для прокуроров, обусловлены в первую очередь тем фактом, закреплены ли права и свободы в Конституции Российской Федерацией, которая устанавливает основные права и свободы человека и гражданина в стране. Безусловно, как свидетельствуют события, право на труд, оплату труда, жилье, охрану здоровья, образование, свободу слова и т.д. всегда будут в центре внимания российской прокуратуры. Поэтому Генеральный прокурор Российской Федерации приказом № 195 от  07.12.2007 ориентировал прокуроров «акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина» [5]. 
     Кроме указанного, важнейшую роль при определении приоритетов прокурорского надзора играет международная ситуация, исторические события, которые требуют правового оформления в законах, играющих особую роль для реализации прав и свобод человека и гражданина, и как следствие – организации прокурорского надзора.    
     Например, Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» накладывает новые актуальные и срочные обязанности на работников прокуратуры. Реализация этого закона предполагает, что прокуроры вновь образованных субъектов Российской Федерации прежде всего направят свои усилия на обеспечение единства правового пространства при формировании правового поля при интеграции новых субъектов Российской Федерации - Республики Крым и города федерального значения Севастополя - в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации. 
     Новыми приоритетными задачами в этом процессе, стоящими перед органами прокуратуры на первом этапе, являются:
-  обеспечение участия прокуроров в подготовке законопроектов, разрабатываемых органами государственной власти указанных субъектов РФ во исполнение Федерального закона от 06 октября 1999 № 184-ФЗ  "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", 
- обеспечение осуществления прокурорского надзора за законностью принятых нормативных правовых актов на постоянной основе;
- инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов во исполнение законодательства Российской Федерации, в первую очередь, по финансово-бюджетным вопросам, по регулированию имущественных отношений, по формированию органов власти, в том числе, органов контроля на уровне субъектов Российской Федерации, что позволит обеспечить реализацию социально-экономических задач в указанных регионах и достойный уровень жизни граждан.
     На втором этапе необходимым является формирование муниципального уровня власти в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 № 131-ФЗ  «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», разработка уставов муниципальных образований, формирование нормативной базы, регламентирующей различные сферы жизнедеятельности, активизация надзора за законностью нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления, в целях реализации прав граждан на местное самоуправление и оперативного решения всех задач на местах на максимально приближенном к населению уровне. 
     Также насущной задачей прокуроров Крымского федерального округа станет защита прав и свобод населения Крыма, его правовое просвещение, организация приема граждан, рассмотрение их заявлений и обращений, участие в судах в защиту прав и законных интересов социально незащищенных категорий граждан.
    В целях своевременного реагирования на факты нарушения законов, обеспечения защиты прав граждан, а также оказания необходимой правовой помощи жителям полуострова распоряжением Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки в мае 2014 г. в Симферополе создана временная приемная Генерального прокурора Российской Федерации. Благодаря функционированию данной приёмной в органы прокуратуры Российской Федерации поступает оперативная информация о развитии социально-экономической ситуации в Республике.
     Недавно принятые законы также могут потребовать от прокуроров концентрации надзорных усилий для оценки законности их правоприменения, отработки механизма действия закона, выявления его слабых мест или пробелов регулирования правоотношений. 
     Так, вступивший в силу 01 сентября 2013 г. Федеральный закон от 29 декабря 2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» регулирует важнейшие стороны современной социальной жизни граждан Российской Федерации. Поэтому прокурорский надзор за исполнением положений этого закона может стать одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры в ближайшие годы. 
     Федеральный закон от 25 ноября 2013 № 317-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации по вопросам охраны здоровья граждан в Российской Федерации» внес изменения более чем в 60 федеральных законов, регулирующих или затрагивающих сферу охраны здоровья граждан. Внесенные изменения касаются наиболее важных, существенных сторон организации медицинской помощи населению Российской Федерации. Очевидно, что прокурорам при планировании своей деятельности на ближайшие периоды времени необходимо будет учесть новации законодательства об оказании медицинской помощи в России и выделить надзор за его исполнением в разряд приоритетных. 
     Ознакомление прокуроров с планами законопроектной деятельности в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина поможет им определить и реализовать приоритеты в процессе участия в нормотворческой деятельности. 
     В периоды проведения предвыборных компаний и выборов усилия прокуроров должны быть в первую очередь направлены на укрепление законности в данной сфере общественных отношений, обеспечение соблюдения прав граждан на свободу выбора.
     Кроме того, в основу выработки критериев приоритетов в сфере прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина должны быть положены такие объективные факторы, как оценка состояния законности в тех или иных сферах общественных отношений; принятие федеральных, региональных или муниципальных программ развития тех или иных социальных сфер жизни общества.  
     Чрезвычайные ситуации, факты стихийных бедствий или катастроф, происходящих время от времени на территории Российской Федерации, ставят перед прокуратурой срочные и неотложные задачи по осуществлению надзора за исполнением федерального законодательства и соблюдением прав граждан при ликвидации последствий этих аварий и катастроф.
     Чтобы сориентировать прокуроров на проведение наиболее эффективных мероприятий в обстановке, требующей принятия экстренных мер, Генеральный прокурор Российской Федерации издал приказ 10 февраля 2011 № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного характера и их последствий».
     Приоритетным направлением становится деятельность прокуроров при наступлении каких-либо знаменательных дат, принятии в связи с такими событиями специальных нормативных правовых актов, указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации, что требует от прокуроров принятия дополнительных усилий и мер по укреплению законности в той или иной сфере общественной жизни. 
     07 мая 2008 г. Президентом Российской Федерации издан Указ № 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 – 1945 годов», которым в связи с предстоящим празднованием 65-летия Победы в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов, отдавая дань глубокого уважения ветеранам войны, постановил считать необходимым завершить обеспечение жильем нуждающихся в улучшении жилищных условий ветеранов Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны, имеющих право на соответствующую социальную поддержку согласно Федеральному закону от 12 января 1995 № 5-ФЗ «О ветеранах». В связи с данным указанием органам государственной власти было предложено принять дополнительные меры по обеспечению жильем названных категорий граждан.
     Принятие федеральных, региональных или муниципальных целевых программ или проектов перспективного развития отдельных сторон социальной жизни общества также служит для прокуроров ориентиром для направления усилий на осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в таких областях социальной сферы. Так реализация приоритетных национальных проектов стала на многие годы предметом неослабного прокурорского надзора за соблюдением законности в процессе их выполнения. Генеральным прокурором Российской Федерации издан приказ от 19 января 2007 № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов», регулярно и на всех уровнях организовывались  проверки по исполнению законодательства при реализации приоритетных национальных проектов, создавались рабочие группы, проводились коллегии по итогам проведения проверок, направлялись информационные письма. 
     Такие факторы выбора приоритетов в деятельности прокуроров, как указания руководства государства, Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров спецпрокуратур по вопросам соблюдения прав и свобод человека и гражданина также носят для всех нижестоящих прокуроров, осуществляющих надзор, объективный характер, поскольку такие указания исходят из оценки объективно существующей реальности и определении ключевых моментов, которые влияют на укрепление законности в обществе, закрепляются в нормативных актах и являются обязательными для исполнения.
     Приоритеты в выборе направлений прокурорского надзора указываются в организационно-распорядительных документах  Генерального прокурора Российской Федерации. Например, конкретные и определенные приоритеты обозначены в приказе от 07 декабря 2007  № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», где прокурорам предписано «конкретными и систематическими действиями реализовывать приоритетное направление прокурорского надзора – соблюдение прав и свобод человека и гражданина…».
     Можно констатировать, что система определения и реализации приоритетов деятельности органов прокуратуры в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина четко не закреплена в каких-либо правовых актах, не имеет четкой структуры, поэтому носит открытый и гибкий характер, может быть диверсифицирована в связи с развитием как самого российского общества, так и его правового регулирования, а также расширением функций и полномочий российской прокуратуры.    
     Ряд факторов, негативно влияющих на выбор и реализацию приоритетов прокурором, осуществляющим надзор в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина, обусловлен недостатками действующего законодательства, в связи с чем необходимо изменение и дополнение Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в части расширения полномочий прокурора, упрочения его правового статуса. 
     Нормативное положение о приоритетности для прокуратуры надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина должно быть закреплено в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», а также отражено в Модельном законе о прокуратуре для стран СНГ.
     Осуществление такой важной государственной задачи, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, требует чтобы прокуратура занимала соответствующее место в самой Конституции Российской Федерации: была выделена в отдельную самостоятельную главу. Также очевидно, что Генеральному прокурору Российской Федерации должно быть предоставлено право законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Право прокуроров привлекать к проведению проверок специалистов органов государственного контроля и надзора должно иметь организационно-финансовое обеспечение.  
     И, конечно, Генеральному прокурору Российской Федерации должно быть на законодательном уровне предоставлено право участия в рассмотрении Конституционным Судом Российской Федерации дел, касающихся соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
ЛИТЕРАТУРА: 
[1] Алиев В.А. Проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства в системе агропромышленного комплекса России. Дисс. … канд. юрид. наук.: 12.00.11. М., 2004. 
[2] Ашурбеков Т.А. Правовые и организационные основы надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры в сфере национальной безопасности: дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.11. М., 2009. 
[3] Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов. М., 2005. 
[4] Кречетов Д.В. Проблемы прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства Российской Федерации. Дисс. … канд. юрид. наук.: 12.00.11. М., 2001. 
[5] Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07 декабря 2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // СПС «КонсультантПлюс», 2015.
[6] Хатов Э.Б. Теоретические и практические проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов органами государственного контроля в сфере экономики. Дисс. … канд. юрид. наук.: 12.00.11. М., 2004.
[7] Ястребов В.Б. Прокурорский надзор. Учебник. М., 2001. 
Заголовок En: 

Definition And Realization Of The Priorities Features Of Public Prosecutor's Activity In The Sphere Of Rights And Freedoms Of The Man And Citizen Observance

Аннотация En: 

In the present article the notion of "priorities of the prosecution" are defined, its value for the sphere of human rights and freedoms of man and citizen are stated. The classification of priorities, which is based on the provisions of the Russian Constitution and international law are stated. According to the authors, under the primary protection are the personal rights, which are derived from a natural person's status, inherent from birth. Next in order of priority are political rights, ensuring the full participation of citizens in the political life of the country, and finally - human rights in the socio-economic and cultural spheres, to guarantee the freedom of personal development and decent standards of living. Due to the authors` opinion, prosecutors in the allocation of the most important goals and objectives of its activities are guided by objective factors such as the analysis of the state of law, connection of the situation in this sphere of legal relations with the maintenance of stability and balance in the society, human rights functions, country's leadership and guidance of the General Prosecutor of the Russian Federation. The article shows, that the choice of priorities in the public prosecutor's activity, including the field of human rights and freedoms of man and citizen is a complex multi-faceted process, which affects the international situation, the internal processes, occurring in the country, including natural and man-made emergencies and a number of other factors. Authors identify issues that, in their opinion, should be addressed to improve the effectiveness of prosecutorial activities. That is the further development of the law about the Prosecutor's Office and the consolidation of its legal position, including constitutional status. Conclusions and suggestions are based on the authors' theoretical positions, made by the Russian jurists, as well as according their own empirical researches.

Ключевые слова En: 

prosecutor's office, priorities, rights and freedoms of man and citizen, constitutional state, public prosecutor's supervision, Russia, Russian Federation.