Территориальное общественное самоуправление: актуальные дискурсы развития в муниципальных образованиях субъектов РФ

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

 

  • Кулешова Наталья Николаевна - кандидат юридических наук, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Рязанского государственного университета имени С.А. Есенина;
  • Трыканова Светлана Анатольевна - кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и муниципального права Рязанского государственного университета имени С.А. Есенина
Аннотация: 

Настоящая статья посвящена комплексному анализу организации и деятельности  территориального общественного самоуправления (ТОС) в муниципальных образованиях. Содержание раскрывает основные технологии осуществления деятельности территориального общественного самоуправления как самостоятельного демократического института и конструктивного института гражданского общества. В современный период происходит формирование эффективных механизмов  взаимодействия ТОС со всеми субъектами муниципальных отношений, об этом свидетельствует и интерес к организационно-правовому статусу органов  территориального общественного самоуправления, его финансированию. Содержание статьи излагает последние тенденции научного поиска о создании эффективной методологии, теории, практики управления развитием ТОС, при этом сохраняются традиции, сущность функции и стратегии модернизации данного института непосредственной демократии. Большое внимание уделяется интерпретированным формам, таким как органы общественной самодеятельности, способы их формирования также обеспечивают реализацию непосредственной муниципальной демократии, представляет собой особый вид, способствующий улучшению условий жизни граждан, так и возможность решать актуальные вопросы местного сообщества. Многообразие проблем осуществления деятельности территориального общественного самоуправления, по мнению авторов, связано с особенностью их финансирования: основным источником являются пожертвования самих граждан и   выделение средств из местного бюджета. В статье разносторонне раскрываются функции территориального общественного самоуправления. Особого внимания заслуживает административный подход, в рамках которого территориальное общественное самоуправления имеет возможность: войти в состав коллегии администрации города, участвовать представителем в заседаниях городского совета, присутствовать на совещаниях у главы администрации, обладать правом совещательного голоса. По особому мнению автора, кооперационный подход закрепляет за  территориальном общественном самоуправлением право выступать учредителем ассоциаций, фондов объединения и развития ТОС, домовых и квартальных комитетов. Автор объективно поддерживает тенденцию к снижению избыточного  контроля за территориальным общественным самоуправлением, именно это  способствует встраиванию подлинно демократических институтов.

Ключевые слова: 

территориальное общественное самоуправление, сущность, функции, стратегии, развитие, формы взаимодействия, концепция, анализа деятельности.

DOI: 

10.17413/2015-2-11

Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ и Правительства Рязанской области в рамках научного проекта № 15-13-62002 «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления в муниципальном образовании городской округ г. Рязань»
 
     Территориальное общественное самоуправление в РФ уже более четверть века, для социального института - это уже срок зрелости.
В настоящее время в РФ  практически в 60 субъектах РФ созданы и активно действуют ТОС [17]. Это одновременно показатель доверия к данному институту непосредственной муниципальной демократии и свидетельство тому, что есть задачи развития.
     Но вместе с тем необходимо обратить внимание, что, несмотря на то, что практически в  70% субъектов РФ есть ТОС, данный институт непосредственной муниципальной демократии осуществляется только в 20 % муниципальных образованиях РФ [1].
     Благодаря реформе местного самоуправления в РФ в 2000-ые в ФЗ - № 131 [47] существует консолидированное регулирование реализации ТОС как института непосредственной муниципальной демократии в ст. 27, хотя и в более ранее время существовало законодательное регулирование данного вопроса.
Можно констатировать, что ТОС в настоящее время  не только действенный и конструктивный институт гражданского общества, но и ресурс устойчивого развития местного сообщества.
     Проектная деятельность ТОС позволяет решать широкий спектр актуальных задач, которые не только связаны с вопросами благоустройства и качества предоставляемых услуг ЖКУ, но и рассматривать   вопросы общественной безопасности и социальной политики. Например, в Рязани с 2008 г. Ассоциация ТОС начала осуществлять проекты, направленные на борьбу с асоциальными явлениями, поддержку неполных семей и т. д.  [2] Особое внимание заслуживает проект, который нацелен на обучение компьютерной грамотности пожилых и социально незащищенных людей. Важным является, что практика  социального  института  ТОС не стоит на месте. В настоящее время происходит выработка эффективных механизмов взаимодействия ТОС с органами местного самоуправления.
     Развитие институтов непосредственной муниципальной демократии, как основы совершенствования функционирования органов местного самоуправления в РФ, является задачей стратегического характера и неотъемлемым условием расширения ресурсных возможностей   гражданского общества. В частности, в Послании Президента В.В. Путина Федеральному Собранию РФ подчеркивалась зависимость состояния гражданского общества от уровня сознания и активности граждан [38].         
     Следует отметить, что во многих экспертных выступлениях и публикациях достаточно объективно формируются проблемы функционирования ТОС (финансирование, организационно- правовой статус и т.д). Есть так же в субъектах РФ социологические исследования ТОС (Волгоград, Сургут) [39]. 
Важно подчеркнуть, что фрагментарность в  рассмотрении системных   задач развития не может быть инструментом развития.
     На современном этапе немало работ посвящено анализу эффективности деятельности территориального общественного самоуправления в РФ.
     В современном обществоведческом дискурсе первыми стали уделять повышенное внимание проблематике TOC представители юридической науки. H.A. Антонова [1. C. 37-40], И.В. Бабичев [3], С.Н. Бабурин [4], И.Н. Барциц [5], Э.Р. Курманов [22. С. 17-18], A.B. Мешалкина [28], Е.В. акцентируют внимание на отсутствии единого подхода при рассмотрении сущности территориального общественного самоуправления, как в законодательстве, так и в теории права. Определение вовлеченности россиян в движение TOC, повседневные практики самоорганизации и благотворительности по месту жительства потребовало обращения к социологическим работам Ю.Н. Еремеева  [15], И.В. Мерсияновой [25], Ю.В. Ратьковой [42], Ю.Н. Татаркиной [44. С. 185-187]. Специфика самоорганизации населения и местного развития в российских регионах проанализирована в исследованиях В.Г. Виноградского [9. С. 54-60], Н.И. Мироновой [29. С. 36-42], О.П. Фадеевой [45], Е.С. Шоминой.. Особое внимание свойствам и функциям территориального общественного самоуправления в условиях административной реформы уделяют A.C. Жуко. Развитие российского гражданского общества как общества свободной самоорганизации актуализировало новые подходы в исследовании территориального общественного самоуправления, которые разрабатываются В.А. Варывдиным [7. С. 22-31], М.М Гарифуллиной [10. С. 30-34], A.A. Гордиенко [13], Г.И. Грибановой [12], Ю.В. Гуськовым, A.M. Киселевой [18], В.А. Кожевниковым [19], И.Е. Кокаревым [20. С. 32-49], JI.C. Мамутом [7. С. 94-103] и др. Проблема активизации участия населения в коллективных социальных практиках, составляющих ядро территориального общественного самоуправления, анализируются Г.Ю. Ветрова [8], О.В. Малютиной [23. С. 228-234], И.В. Мерсияновой [27. С. 52-66], С.А. Овсянникова [33. С. 67-69]. Не смотря на имеющийся значительный опыт исследований ТОС, следует выделить фрагментарность исследований.
     К сожалению, в рамках научного дикурса о создании эффективной методологии теории и практики управления развитием ТОС возникает необъективная критика современных теоретико-прикладных подходов к рассмотрению сущности функции и стратегии реформирования данного института непосредственной муниципальной демократии.
     Например, в статье В.А. Корнилович «Территориальное общественное самоуправление: проблемы развития и функционирования» [37]  указано, что территориальное общественное самоуправление – это   наименьшая на муниципальном уровне самостоятельная единица социально-экономических отношений и одновременно механизм управления территорией. Если со вторым категориальным определением, можно в отдаленной степени согласиться, но применимость отождествления  ТОС с категорией «самостоятельная единица социально - экономических отношении» не возможна. В первую очередь потому, что характеристика ТОС как самостоятельной  единицы социально - экономических отношений противоречит конституционно-правовым реалиям РФ. В главе 1 Конституции РФ определяются основы конституционного строя РФ, универсальные принципы для всего российского общества социально-экономические отношения, которые в частности и распространяются и на восприятие природы понятия и функций ТОС, как формы реализации местного самоуправления (п.2.ст.130 Конституции РФ).
     Определение объективных контекстуальных характеристик территориального общественного самоуправления как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления имеет первостепенное значение в  условиях реализуемой  в Российской Федерации муниципальной реформы.
     Предметом дискурса о природе территориального общественного самоуправления является вопрос о соотношения понятий «институт власти», «общественное объединение» и «самоорганизация граждан». Первичный  анализ содержания организационно-правового регулирования деятельности ТОС в РФ показывает, что трактовки данной формы участия населения в осуществлении местного самоуправления в прямом значении как института власти, и в качестве общественного объедения являются некорректными [27. C. 7]. Так, О.Л. Савранская справедливо подчеркивает, что территориальное общественное самоуправление не может быть отнесено к общественным объединениям граждан, так как в этом случае на него распространялись бы нормы законодательства об общественных объединениях, и его организация и деятельность не могли бы регулироваться Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [46], законами субъектов Российской Федерации и местными нормативными актами. Не может быть признан этот институт и властным, в том числе и как одна из форм организации местного самоуправления, так как Конституцией Российской Федерации он в этом качестве не назван [43]. Территориальное общественное самоуправление (ТОС) определено в статье 27 Федерального закона № 131-ФЗ как самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения. Целью ТОС является самостоятельное и под свою ответственность осуществление собственных инициатив граждан по вопросам местного значения [47].
     Таким образом, контекст рамочного закона, определяющего принципы местного самоуправления в РФ и   содержание понятия ТОС   свидетельствует о том, что по функциям -это институт непосредственной муниципальной демократии, т.к. субъекты ТОС, т.е. непосредственно граждане или органы ТОС, могут участвовать в решении вопроса местного значения, реализуя собственные инициативы.
     Одновременно,  следует отметить, что в  Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" заложены организационно-правовые основы, позволяющие ТОС трансформироваться как в институт власти, реализующий интересы местного сообщества, трансформирующиеся в формы: Ассоциация ТОС, Совет ТОС, комитет ТОС, Советы территорий), или в общественное объедение в формате органа общественной самодеятельности, т.к. организационно-правовое регулирование ТОС, его признаков и функций, соответствует требованиям, предъявляемым к данному виду общественных объединений на основании ст. 12 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ (ред. от 21.07.2014) "Об общественных объединениях": "Органом общественной самодеятельности является не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания. Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан, заинтересованных в решении указанных проблем, и строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей. Орган общественной самодеятельности не имеет над собой вышестоящих органов или организаций. В случае государственной регистрации органа общественной самодеятельности данный орган приобретает права и принимает на себя обязанности юридического лица в соответствии с уставом [46].
     Следует отметить, что по своей организационно-правовой природе понимание ТОС, как институт местной власти и как орган общественной самодеятельности  не имеет никаких противоречий, т.к. по содержанию  эти понятия идентичны.  Понятие "институт местной власти" может быть формой реализаций понятия "органа общественной самодеятельности". Одним из важных значимых гносеологических вопросов является определение функций и критериев эффективности деятельности ТОС в контексте парадигм теории социального капитала и  на основе междисциплинарного подхода (теория социального капитала (Г.Лори, Н.Лин, М.Грановеттер, А.Портес); компаративный (сравнительный политико - правовой и исторические подходы (Р. Шлезингер, Э.Рабель,  М.Ансель, Давид К.Цвайгерт, Х.Кётц,); системно-функциональный (А. А. Богданов, Л. фон Берталанфи, Эвард де Боно, Линдон ла Руш, Г.Саймон, П.Друкер, А.Чандлер, С. А. Черногор); конфликтологические подходы (Г.Зиммель, Л.Козер, Р.Дарендорф); концепция национального интереса и национальной безопасности (Дж. Кеннан, У. Липпман, К. Уолтц, Э. Фернисс, Дж. Розенау, Р. Арон, П. Ренувен, Ж.-Б. Дюрозел, Ф. Брайар, Р. Дебре и др.). Считаем целесообразным за основу реализации теории социального капитала в рамках междисциплинарного подхода взять теорию Роберта Патнэма, который предложил новую структуру социального капитала: социальные сети, социальные связи и доверие. В настоящее время теория социального каптала для определения ТОС применялась только лишь в работе  Шагалова Игорь Львовича  «Оценка эффективности института  самоорганизации граждан по  месту жительства», г. Киров, 2014 г.
     Важно, что в своем выступлении перед Федеральным Собрание РФ 4 декабря 2014 г. Президент РФ  определил важность понимания значимости гражданского капитала: «Сейчас мы видим, насколько активно и конструктивно проявляют себя граждане. Они не только ставят перед властью вопросы, но и сами участвуют в их решении, в решении проблем. Понимают, что от их личных усилий многое зависит. Воля, поступки и великодушие этих людей формируют бесценный социальный гражданский потенциал страны» [38].
     Анализ выводов,  приведенных в данном исследовании показывает, что автор  придерживается  подхода  Джеймс Коулмана, который  в своей статье "Социальный капитал в производстве человеческого капитала" (1988) предложил обновленную концепцию. Согласно ей, социальный капитал является общественным благом, однако производится индивидами с целью последующего извлечения выгоды. По своей сути данный подход с позиции конфликтологии не решает проблему постоянного   конфликта интересов социальных групп со знаком «плюс» или «ноль», наоборот, ведет развитие его развитие по сценарию «минус», а значит, является источником возникновения перманентных угроз наличия социальной напряженности в рамках проживания местного сообщества на определенной территории.
     Важно признать тот факт, что территориальное общественное самоуправление это особый вид прямого волеизъявления, который включает в себя как аспект деятельности по улучшению условий жизни граждан, проживающих на территории ТОС, так и возможность представить мнение жителей по решению актуальных вопросов местного сообщества, хотя данный аспект не в полной мере разработан современным законодательством.
     Поиск путей управленческих подходов к преодолению кризиса легитимности  данного институту непосредственной муниципальной демократии надо рассматривать через объективное восприятия данного явления.
     Легитимность практически во всех существующих научно-теоретических подходах трактуется как доверие и далее рассматривается категориальный аспект доверия (личностный, социальный, социально-психологический аспекты).
Прежде всего надо учесть, что в условиях развития российского общества, целесообразно определять механизм формирования легитимности ТОС в общественном мнении через категорию социальной аттракции, т.е. определение  форм  восприятия и познания социальных факторов, основанных на формировании по отношению к ним устойчивого позитивного чувства.
     Нами предлагается в рамках междисциплинарной имплементарности теории социального капитала  Роберта Патнэма, определить следующие виды функций и критерий эффективности деятельности ТОС с учётом дихотомии интерпретации понятия ТОС как "института местной власти" (Советы территорий, Комитеты ТОС, Ассоциация ТОС) и "органа общественной самодеятельности" (собрания, конференции граждан, проживающих на территории ТОС) и корреляции категорий «функции ТОС» и «критерии эффективности ТОС».
     В рамках определения «ТОС как  института местной власти» можно выделить следующие функции:
 
  1. обеспечение легитимности (социальной аттракции) системы муниципального управления в рамках создания социальных сетей (членов-активистов ТОС, общественных  организаций, коммерческих и иных социальных организаций),  представляющих интересы местного сообщества, проживающих на территории ТОС и одновременно адаптирующих их к реальным условиям реализации;
  2. административное участие в реализации управления территорией муниципального образования в границах ТОС в рамках осуществления полномочий, определенных федеральными, региональными и местным актами о полномочиях ТОС и содействие выражению интересов социальных сетей, которые образованы на территории ТОС;
  3. гарантия социальной безопасности на территории муниципального образования  в границах ТОС.
 
     Критериями  эффективности «ТОС как  института местной власти» могут быть следующие параметры:
  1. доверие жителей к административным структурам ТОС и органам муниципальной власти, высказанное в рамках участия в институтах прямого волеизъявления  (непосредственной муниципальной демократии) и выраженное в формуле позитивно решенного конфликта интересов в контексте принятых решений муниципальными властями и поддержкой электоратом на выборах кандидатов и общественных организаций, отвечающих данным требованиям;
  2. уровень развития социального и экономико-хозяйственного капитала на территории ТОС  (уровень доверия, созданных социальных сетей к органам муниципальной власти и административным структурам ТОС; количественный параметр привлеченных финансов и материально-технических средств для развития территории ТОС от организаций, образующих социальные сети ТОС)
  3. уровень социальной напряженности (индикаторы, измеряемые социологическими исследования в среде фиксируемых социальных сетей в границах ТОС).
 
     ТОС как "Орган общественной самодеятельности" (собрания, конференции граждан, проживающих на территории ТОС) имеет следующие функции:
  1. обеспечение легитимности (социальной аттракции), принимаемых органами муниципальной власти решений;
  2. участие в процессе   управления территорией муниципального образования в границах ТОС в рамках осуществления полномочий, определенных федеральным, региональным и местным законодательством о полномочиях ТОС;
  3. способствование устойчивому развитию территорий муниципального образования в границах ТОС.
     В данном случае критериями  эффективности ТОС как "органа общественной самодеятельности" (собрания, конференции граждан, проживающих на территории ТОС) является следующее:
  1. доверие жителей к административным структурам ТОС и органам муниципальной власти, высказанное в рамках участия в институтах прямого волеизъявления  (непосредственной муниципальной демократии) и выраженное в формуле позитивно решенного конфликта интересов в контексте принятых решений муниципальными властями и поддержкой электоратом на выборах кандидатов и общественных организаций, отвечающих данным требованиям;
  2. уровень консолидированного  социального участия и результативности взаимодействия с органами муниципального управления в процессе принятия решений значимых для интересов территории муниципального образования в границах ТОС в рамках осуществления полномочий, определенных федеральным, региональным и местным законодательством о полномочиях ТОС;
  3. уровень адаптации создаваемого социального и экономико-хозяйственного капитала к объективным потребностям территории МО в границах ТОС.
     Следует отметить, что указанные выше теоретические модели классификаций функций и критериев эффективности ТОС должны быть на практике  в перманентном адаптивном состоянии к актуальным условиям деятельности ТОС, а именно к особенностям организационно-правового регулирования и практике реализации в субъектах РФ и муниципальных образованиях.
     Необходимо подчеркнуть, что во многих экспертных выступлениях и публикациях достаточно объективно формируются проблемы функционирования ТОС (финансирование, организационно- правовой статус и т.д). Есть так же в субъектах РФ социологические исследования ТОС (Волгоград, Сургут) [39]. 
Важно подчеркнуть, что фрагментарность в решении системных задач развития не может быть инструментом непосредственного развития.
Экспертами института развития современной идеологии указывается, что в общероссийском масштабе качественный и количественный анализ деятельности ТОС осуществлялся в 2009 г. ТОС [17]. Весной 2009 г. Национальным институтом  развития современной идеологии (далее –НИРСИ) был проведен дискриптивный анализ развития ТОС в РФ на современном этапе [30].  Согласно которому было установлено, что на практике ТОС чаще всего образуется на территориях микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, а в многоквртиных домах и отдельных подъездах избираются уполномоченные выборные лица ТОС — старшие по домам и старшие по подъездам. Например, в Новосибирске к середине 2007 года насчитывалось 106 советов микрорайонов, 562 уличных комитета, 189 домовых комитетов, 5527 старших по домам и 10 499 старших по подъездам. Подобные системы органов и выборных лиц ТОС сложились в Краснодаре, Твери, Барнауле, Омске, Кемерове, Сургуте и других городах. Тенденции их деятельности были заложены еще в конце 1980-х гг. Например, в Барнауле советы микрорайонов начали создаваться в этот период времени в порядке эксперимента. Первым нормативным актом стало Положение «Об общественном самоуправлении микрорайонов города Барнаула», утвержденное 19 июня 1990 года президиумом Барнаульского городского Совета народных депутатов. На сегодняшний день в этом городе с численностью населения 603,5 тыс. чел. функционирует 34 совета микрорайонов, каждый из которых обладает правами юридического лица. В Омске с численностью населения 1133,9 тыс. чел. создано 73 комитета ТОС в границах микрорайонов. В Ишиме население составляет 67 тысяч человек, из них 40% проживают в домах частного сектора, на территории которого действует 9 крупных органов ТОС. Также в этом городе сумели сохранить 127 квартальных комитетов, которые активно работали еще до перестройки. В Кемерово с численностью населения почти 475 тыс. человек работают 32 комитета ТОС, 832 уличных комитета, 1003 домовых комитета, 1015 старших по домам, 3423 старших по подъездам, 79 советов общежитий, 371 старший по этажу общежития. В целом по стране это общественное движение вовлекает огромное число людей в сферу гражданской активности [30].
     Территориальное общественное самоуправление представляет собой форму участия населения в местном самоуправлении. Однако в крупном городе смысл понятия «самоуправление» искажается, поскольку власть в нем отдалена от населения примерно в той же степени, что и в субъекте Федерации. Например, город Новосибирск опережает по числу жителей почти пятьдесят субъектов Российской Федерации, в границах которых созданы органы государственной власти и отдельные муниципальные образования с органами местного самоуправления. По данным Всероссийской переписи населения 2002 года, на территории города проживало 1425,6 тыс. чел. Самый близкий по численности — Ханты-Мансийский автономный округ, на территории которого расположено 106 самостоятельных муниципальных образований [30].
     Такой характер управления частично компенсируется самоуправляющимися сообществами на внутригородских территориях — объединениями граждан по месту жительства, функционирующими в системе территориального общественного самоуправления. Они исполняют роль посредников между населением и органами власти. Тем самым устанавливается стабильная обратная связь с населением через институты гражданского общества. Кстати сказать, в 75% крупнейших городов с населением свыше 500 тыс. человек, главы которых приняли участие в проведенном два года назад экспертном опросе, развивается территориальное общественное самоуправление; в 63-64% — средних и больших городов и лишь в 27% малых городов [30].
     ТОС предполагает самостоятельное и ответственное осуществление населением собственных инициатив, когда территориальные сообщества не находятся в иерархических связях с какими-либо структурами, обеспечивают соответствие своей деятельности только нормам права и должны быть гарантированы от вмешательства извне. На практике эта характеристика часто искажается, — когда органы ТОС ставятся в иерархическую зависимость от органов местного самоуправления. Еще более распространенным случаем является использование финансовых инструментов влияния на территориальное общественное самоуправление. Поэтому органы ТОС часто опасаются администрирования, возникновения отношений подчинения местным администрациям, поскольку это противоречит самой сущности территориального общественного самоуправления [30].
     Важно отметить, что в контексте проведенного исследования НИРСИ  о фактическом осуществлении ТОС в своем муниципальном образовании сообщили лишь 29% глав муниципальных образований. Для сравнения: в 62-64% обследованных муниципальных образованиях проходят собрания (конференции) и сходы по месту жительства. Однако полезной считает эту форму самоуправления большее число респондентов — 80% всех опрошенных (чаще всего в малых городах и сельской местности). Собрания и конференции по месту жительства проходят чаще всего в городских поселениях и округах, а сходы — на селе. При этом первые — форма реализации территориального общественного самоуправления. Такая разница в ответах респондентов связана, по-видимому, с тем, что ТОС ассоциируется респондентами больше с наличием институциональной структуры, чем с соответствующими социальными практиками и поведением граждан [30]. Таким образом, территориальное общественное самоуправление имеет оформление на институциональном уровне (закреплено в специальных нормативных правовых актах, имеет организационные структуры в виде советов микрорайонов, уличных комитетов и т.д.) в каждом втором городском округе, в каждом третьем муниципальном районе, почти в каждом третьем городском поселении и каждом четвертом сельском поселении. Однако социальные практики общественной активности по месту жительства — проведение субботников, собраний по месту жительства, участие населения в благоустройстве, организации досуга по месту жительства — имеют место в подавляющем большинстве российских муниципальных образований.
     Очень важно фиксировать на этом внимание и оценить масштаб распространения территориального общественного самоуправления, поскольку именно органы ТОС являются самыми ближайшими и надежными партнерами органов власти в решении вопросов местной жизни. Эту форму участия населения в местном самоуправлении считают полезной в современных условиях 67% опрошенных глав городских округов, 43% глав муниципальных районов, 39% глав городских поселений и 30% глав сельских поселений. Видно, что ценность этого ресурса для представителей государства уменьшается по мере сокращения дистанции между органами власти и населением. При этом согласно данным наших опросов, именно главы малых городов полагают, что их население больше всего страдает от плохого отношения самих жителей к сохранности жилья и дворовых территорий [30].
     По мнению экспертов спорным является вопрос о том, могут ли быть закреплены в тексте Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [47]  исключительные полномочия собраний, конференций граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление. Ведь ТОС — это самоорганизация, как определил законодатель. Самоорганизуясь, граждане сами определяют перечень вопросов, решение которых берут на себя.
     К сожалению, в данном законе не определены формы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления, за исключением того, что последние могут вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, а ведь перечень таких возможных форм шире. Например, органы местного самоуправления могут передавать отдельные полномочия органам ТОС, могут принимать решения по согласованию с органами ТОС и т.д.  Необходимо подчеркнуть, что на уровне муниципального образования не всегда правильно определены формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов TOС. Так, иногда в уставах муниципальных образований можно встретить норму, согласно которой органы местного самоуправления и органы ТОС определяют сферу совместной компетенции. Но никаких совместных компетенций у этих органов быть не может в силу их различного характера. Если органы местного самоуправления обладают властными полномочиями, то такими полномочиями не обладают органы ТОС. Последние формируются иным, чем органы местного самоуправления, способом и имеют лишь общественный характер. В силу этого органы ТОС не могут так же, как органы местного самоуправления, принимать властные решения. Отсюда не может быть у этих органов совместной компетенции, которая заключается в том, что по вопросам, входящим в эту компетенцию, властные решения принимают оба субъекта.
     По итогам исследований НИРСИ было дано заключение, что анализ практической деятельности ТОС в разных регионах России демонстрирует комплекс общих проблем реализации ТОС:
     - непонимание сущности ТОС;
     - сложности с юридической регистрацией ТОС;
     - проблемы в разграничении полномочий между муниципальными органами власти и органов ТОС;
     - недостаточная инициатива граждан в создании ТОС;
     - различная степень активности комитетов ТОС на местах;
     - ресурсная (в первую очередь – финансовая) необеспеченность деятельности органов ТОС;
     - недостаточность материального стимулирования активистов ТОС [30].
     Важно подчеркнуть, что контент-анализ практики деятельности подтверждает выводы, сделанные в ходе исследований НИРСИ.
     Одной из острейших проблем деятельности ТОС является порядок их финансирования. Несмотря на широту функций ТОС, для их реализации зачастую не хватает материальных средств. Основным источником финансирования ТОС являются пожертвования самих граждан, выделение средств из местного бюджета.
     Впрочем, практика сама выявляет пути разрешения финансовых трудностей ТОС. Согласно ст. 27 Закона N 131-ФЗ, ТОС могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, т.е. фактически могут выполнять работы, оказывать услуги и т.д. И в этом случае деятельность ТОС не противоречит нормам ГК о целевом характере предпринимательской деятельности некоммерческих организаций.
     Другой вариант финансирования ТОС встречается в случае передачи органами местного самоуправления отдельных функций для решения конкретных вопросов местного значения (например, поддержание в порядке дорог, тротуаров, колодцев, иных объектов коммунального хозяйства, организация досуга населения и т.д.). Передача функций в этом случае осуществляется на основании соглашения, предусматривающего выделение ТОС необходимых финансовых средств из источников муниципального образования, а также осуществление контроля за их использованием. Однако ТОС могут получить такой муниципальный заказ только на конкурсной основе наравне с другими [18. С. 79]  хозяйствующими субъектами, которые зачастую превосходят их в профессиональном плане. Было бы целесообразнее урегулировать указанные отношения между ТОС и органами местного самоуправления в качестве публично-правовых, а не гражданско-правовых, поскольку это предполагало бы в установленных случаях прямое бюджетное финансирование ТОС.
     Все чаще поддерживается практика разработки системы стимулов и мер финансовой поддержки ТОС на уровне субъектов Российской Федерации. Муниципальные образования также предусматривают финансовые стимулы развития ТОС,в настоящее время в качестве средства материального поощрения деятельности активистов ТОС являются конкурсные программы развития территорий ТОС.
     Например, в г. Рязани есть результативный опыт в сфере финансовой поддержки деятельности ТОС. В муниципальном образовании г. Рязань с 1999 года в целях активизации процесса привлечения населения к самостоятельному решению вопросов местного значения, содержания в образцовом состоянии жилого фонда, благоустройства территории деятельности комитетов (советов) территориального общественного самоуправления проводится смотр-конкурс на звание «Лучший комитет (совет) территориального общественного самоуправления, уличный комитет, домовый комитет, подъезд, частное домовладение». C 2006 года он переименован в городской смотр-конкурс «На лучший комитет (совет) территориального общественного самоуправления».
     Эффективность системы ТОС зависит от качественных характеристик форм и методов взаимодействия органов ТОС между собой и с внешней средой.
     К элементам внешней среды в данном случае относятся:
     - администрация городского округа;
     - предприятия среднего и малого бизнеса микрорайона;
     - общественные объединения;
     - правоохранительные органы;
     - средства массовой информации;
     - местное сообщество [6. С. 13]. 
     Говоря о взаимодействии системы "ТОС - органы МСУ", можно выделить два основных подхода.
     Во-первых, это административный подход, который характеризуется включением руководителей органов ТОС в состав коллегии администрации города, участие представителей органов ТОС в заседаниях городского совета, коллегии администрации округа, совещаниях у главы администрации округа, заседаниях советов по ТОС при мэре и губернаторе с правом совещательного голоса при рассмотрении вопросов, касающихся интересов определенной территории. Административный подход, безусловно, активизирует коммуникативный процесс между уровнями местного самоуправления, но при этом допускает организационное вмешательство органов власти в деятельность ТОС. При отсутствии нарушений баланса взаимных интересов всех субъектов публично-властных отношений административный подход может быть успешно реализован.
     Во-вторых, кооперационный подход во взаимодействии системы "ТОС - органы МСУ". В этом случае эффективность данного подхода будет зависеть от уровня развития гражданского общества, основу которого составляют общественные некоммерческие организации. Органы ТОС выступают учредителями данных организаций - ассоциаций ТОС, фондов объединения и развития ТОС, домовых и квартальных комитетов. Целевая направленность деятельности подобных организаций позволяет им эффективно распределять бюджетные средства в рамках стратегической программы социально-экономического развития территории [18. С. 108]. Определяющей характеристикой ТОС является наличие инициативы населения в рамках различных форм самоорганизации, а также его переходный статус между самоорганизационным и самоуправленческим потенциалом в системе местного самоуправления. Исходя из этого, можно говорить о наличии трудностей в процессе создания и развития ТОС на отдельных территориях как организационного, правового, информационного, так и индивидуально-психологического характера.
    Так, еще в марте 2008 г. было принято Положение о ТОС в городе Орле, которое определило порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, регистрации устава территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета. Этим Положением введены четкие виды, правила создания, регистрации ТОС в городе Орле. ТОС могут быть только следующих видов:
  1. комитет подъезда;
  2. домовой комитет;
  3. уличный комитет;
  4. ТОС микрорайона [41].
     Однако до сих пор в противоречие с этим Положением в домах города выбираются и существуют "старшие по подъездам" без создания комитетов подъездов. Это свидетельствует о невысоком уровне правосознания граждан относительно рассматриваемых вопросов.
     В.А. Корнилович справедливо отмечает, в российских гуманитарных науках декларативно отмечается проблема низкой активности участия населения в ТОС в целях реализации интересов местного сообщества в рамках границах определенного муниципального образования. Однако, авторского, новаторского решения данной проблемы не предлагает.  В частности, В.А. Корнилович предлагает: «Один из вариантов государственной политики регулирования отношений между государством, местным самоуправлением, территориальным общественным самоуправлением, местным сообществом, выражается в принципе субсидиарности: «невмешательства государства» до тех пор, пока с проблемой могут справиться сам человек, семья, местное сообщество, общественные организации» [37].
     Важно отметить, что этот принцип субсидиарности является одним из основополагающих среди  конституционно-правовых механизмом системы государственного и муниципального управления РФ (глава 3,глава 8 Конституции РФ) и в этой связи следует подчеркнуть, что в РФ заложена сбалансированная модель распределения полномочий между уровнями  власти как по «вертикали», так и по «горизонтали». На практике вопрос эффективного менеджмента в сфере государственного и муниципального управления в области реализации принципа субсидиарности зависит в большей степени от корректности проецирования  факторов политического процесса  микро- макро - экономической и социально - политической ситуации на возможности развития субъектов РФ, муниципальных образований и территорий в границах ТОС. В этой связи предлагаем целесообразным  координацию контрольно -счётных органов, представительной и исполнительной власти всех уровней власти при законодательном регулировании делегирования полномочий. Считаем возможным взаимодействие ТОС с контрольно-счётными палатами муниципальных образований в сфере определения достаточности финансовых  ресурсов на обеспечение, закрепленных за ТОС местных полномочий.
     В.А. Корнилович предлагает в качестве технологии нейтрализации абсентеизма на уровне ТОС технологию  «социальные аниматоры» [14. С. 56], т.е. образование небольших группы соседей, которые занимаются решением локальных проблем в рамках соседского сообщества, тогда проведение каких-либо более масштабных инициатив на уровне ТОС будет опираться на организационную структуру.
     Анализ контекста вышеуказанной социальной технологии позволяют сделать следующие выводы:
     - Во-первых, термин «социальные аниматоры»  по своей этимологии - калька с английского animator— актёр оформления; артист, изображающий каких-либо персонажей на различных мероприятиях. В данном случае, если автор хотел решить проблему абсентеизма в деятельности ТОС, определение инициативной группы – представителей местного сообщества еще более формализует процесс социального управления в рамках ТОС, создавая не естественную среду участия;
     - Во-вторых, предлагаемый автор подход «социального аниматорства» по своей сути полностью отвечает контексту так называемого мультипликационного подхода в социальном управлении (результате одного нововведения в технике и технологии, производстве, управлении и т. д.) в силу системности общества, производства при соответствующей организационной работе порождает цепную реакцию, распространяется по всей системе, увеличивая эффективность системы в целом),что исключает новизну данной социальной технологии.
     В этой связи считаем, что использование технологии «социального аниматорства» или  мультипликационного подхода в рамках ТОС усугубляет ситуацию абсентеизма в реализации данной формы непосредственной муниципальной демократии.
     Низкая активность граждан, нежелание участвовать в решении вопросов местного значения через ТОС, незнание о возможности такого участия - данные проблемы не являются определяющими недостаточного уровня развития самоорганизации граждан по месту их жительства. Сейчас на первый план выступает задача объединения усилий всех институтов публичной власти, развитие партнерских отношений между органами местного самоуправления и объединениями граждан по месту жительства, способствующих значительному повышению эффективности такого координационного взаимодействия. Граждане должны перестать воспринимать муниципальную систему в качестве низового подразделения государственной власти. Этому будет способствовать реальное участие граждан в процессе муниципального управления, выражающееся в их непосредственном влиянии на политику муниципальных образований в социальной, экономической, культурной сферах.
     Показательны в этом отношении ответы опрошенных сельских жителей Орловской области на вопрос "Являетесь ли Вы полноправным участником территориального общественного самоуправления?" (в % от числа респондентов) [11.  C. 32]. 
 

1

Да, я таковым являюсь

24,7

2

Нет, не участвую

30,2

3

Не понимаю, что такое ТОС

17,3

4

Там, где я живу, нет ТОС

8,2

5

Затрудняюсь ответить

19,6

 
 
     Судя по таблице, можно отметить, что второй, третий и четвертый ответы в сумме дают 55,7%. По сути, больше половины опрошенных граждан, по их собственному мнению, не являются полноправными участниками территориального общественного самоуправления и никак не задействованы в данном процессе. В системе местного самоуправления слабо развиты институты социального участия.
     Также, по мнению населения, наиболее эффективно функционируют домовые комитеты (14,8%), уличные комитеты (41,6%), квартальные комитеты (11,1%), комитеты населенного пункта: поселка, села, деревни (17,6%), другое (14,9%).
     К основным направлениям их деятельности участники общественного самоуправления относят:
     - благоустройство территории (28,7%);
     - избирательные кампании (13,8%);
     - социальную работу (8,8%);
     - развитие жилищно-коммунального хозяйства (8,2%);
     - организацию и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении (6,1%) и др.
     В 2014 году на территории города Рязани действовало:
     – 38 крупных комитетов ТОС (поселки, микрорайоны и кварталы);
     – 155 уличных комитетов;
     – 1 980 домовых комитетов.
     Общее число активистов-общественников, занятых в деятельности комитетов ТОС в городе, составляет 8 000 человек; количество жителей, проживающих на территориях общественного самоуправления, составляет около 350 тысяч человек, что равно 70 % от численности всего населения г. Рязани.
     Основных направлений работы ТОС  несколько:
     – благоустройство территорий;
     – контроль качества предоставления коммунальных услуг населению;
     – обеспечение мер  безопасности;
     – проведение социально-культурной работы;
     – организация и проведение досуга, культурно-массовых мероприятий
     Необходимо повышать доверие к ТОС, устранять многочисленные бюрократические преграды на пути развития ТОС, поддерживать активистов ТОС в стремлении повысить свою квалификацию, в том числе в профильных образовательных учреждениях, осуществляющих подготовку специалистов для муниципального управления.
     Важным средством повышения эффективности деятельности ТОС является постепенное снижение избыточного контроля за ними со стороны органов местного самоуправления и органов государственной власти. В настоящее время государство в лице федеральных и региональных органов власти чрезмерно вмешивается в те вопросы, которые, по сути, являются сугубо муниципальной компетенцией. В то же время органы местного самоуправления, жестко контролируя ТОС, лишний раз подтверждают динамику укрепления властной вертикали и встраивания подлинно демократических институтов в административно-командный аппарат.
     Так, например, реформа структуры и организации муниципального управления, во многом нельзя назвать своевременной. Сложность двухуровневой системы управления (образование городских округов с внутригородским делением и внутригородского района как самостоятельной единицей местного самоуправления) в распределении полномочий и компетенций между органами местного управления с одной стороны стимулирует создание ТОС, с другой – не раскрывает всего потенциала [21]. Безусловно, необходимо в условиях двухуровневого управления скорректировать подходы по реализации населением форм участия в местном самоуправлении, в том числе деятельности типовых ТОС и советов территорий.
     Еще один важный момент для оптимизации деятельности ТОС - это информатизация деятельности объединений территориального общественного самоуправления как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Это особо важно при значительном количественном составе ТОС. 
     В этом смысле уместно вспомнить хороший опыт, предложенный в г. Рязани: созданы интернет-сайты Ассоциации органов ТОС г. Рязани http://tos-assoc.ucoz.ru/, комитетов ТОС «Улица Верхняя» http://tos-verhnyaya-u.ucoz.ru/, «Дягилево-1» http://tos-dyagilevo-1.ucoz.ru/, пос. Мирный http://tos-mirnyj.ucoz.ru/, «Черезово-Песочня» http://tos-pesochnya-c.ucoz.ru/, пос. Недостоево http://tos-nedostoevop.ucoz.ru/. Интернет-сайты - это постоянный доступ жителей города к полной, объективной информации из жизни ТОСов и городской политики в сфере ТОС, это постоянный контакт администрации с ТОСами, обмен информацией, планами, обсуждение перспектив. Опыт г. Рязани по развитию таких информационных проектов перенимают в рамках межмуниципального сотрудничества другие города.
     Кроме того, в рамках данного направления в г.Рязани реализуется проект «Центр электронной поддержки (на базе комитетов ТОС города Рязани)», направленый на обучение актива ТОС и жителей территории ТОС компьютерным и интернет-технологиям, современным электронным сервисам взаимодействия жителей и органов власти - пользованию Порталами государственных и муниципальных услуг, заполнению электронных форм документов, пользованию электронной почтой для обращений в органы власти, навигации на интернет-сайтах органов власти и др. Методика курса сориентирована на особенности восприятия людей, не владеющих компьютером, а также людей старшего и пожилого возраста.
     Интернет-сайты - это постоянный доступ жителей города к полной объективной информации из жизни ТОС и городской политики в сфере ТОС, это постоянный контакт администрации с ТОС, обмен информацией, планами, обсуждение перспектив работы [48. C. 15].
     Опыт г. Рязани по развитию таких информационных проектов перенимают в рамках межмуниципального сотрудничества другие города, в первую очередь признанные лидеры по уровню гражданской активности населения: Чебоксары, Самара, Волгоград, Новосибирск, Кемерово.
     Одним из важнейших факторов дальнейшего взаимодействия власти и населения является организация органов ТОС с привязкой к избирательному округу. На более высоком уровне в области организации и функционировании органов ТОС в рамках взаимодействия с муниципальными депутатами является город Белгород. В соответствии с городской целевой программой «Развитие общественного самоуправления в г. Белгороде на 2008-2011 годы» (Решение Совета депутатов города Белгорода от 25.12.2007г. № 603) на территории города созданы 27 Советов территорий по числу одномандатных избирательных округов: 11 Советов территорий в Восточном округе и 16 Советов территорий в Западном округе. На сегодняшний день Совет территорий представляет собой центр общественного самоуправления определенного городского сегмента. Председатели Советов территорий сегодня все являются депутатами Совета депутатов города Белгород, что позволило придать этим органам дополнительный административный ресурс. На первоначальном этапе также были разработаны паспорта территорий, оборудованы рабочие места для секретарей, закуплена оргтехника [32]. 
     Советы активно берут на себя целый ряд оперативных вопросов организации жизнедеятельности населения. К примеру, установлен действенный контроль за ходом капитального ремонта жилого фонда, что значительно повысило ответственность подрядных организаций. Остро ставятся вопросы благоустройства, обеспечения безопасности, социальной защиты. 
     В 2012 году г. Рязань последовала опыту Белгорода, с 31 мая по 5 июня 2012 г. в каждом районе г. Рязани прошли учредительные собрания Советов территорий. В коллективы Советов территорий вошли депутаты Рязанской городской Думы, представители префектур администрации г. Рязани, а также активисты, заявившие о своем желании заниматься общественной работой по месту жительства в рамках «горячих линий».
     Целью создания Советов территорий является объединение усилий активистов, представителей важнейших социальных и коммунальной сфер, органов местного самоуправления для развития территории проживания. Основными принципами работы совета является открытый диалог между жителями и органами местного самоуправления, закрепление за советом функций общественного контроля, возможности принимать участия в совещаниях по ключевых вопросам, касающимся территории, оценки качества работы администрации и конкретных должностных лиц, возможности участия в законотворческой деятельности.
     Перспективным направлением развития ТОС является распространение опыта регионов РФ на территории Крыма, как нового субъекта РФ, который законодательно интегрируется с систему местного самоуправления РФ. В целях выработки корректных подходов к имплантации уже существующего опыта необходимо рассмотреть практику деятельности институтов общественного самоуправления в Крыму.    
     Система местного самоуправления Украины, которая распространялась на территорию Крыма, в рамках  контекста Закона Украины от 6 октября 1998 г. N 161-XIV "О местном самоуправлении" предусматривает  так же наличие органов самоорганизации населения (ОСНы).
     Законодательно данный элемент местного самоуправления Украины и республики Крым, в частности, регулирует следующими нормативными документами:
     - Конституция Украины (1996), которая предусматривает (ст. 140), что сельские, поселковые, городские советы могут разрешать по инициативе жителей создавать домовые, уличные, квартальные и другие органы самоорганизации населения и наделять их частью собственной компетенции, финансов, имущества [16];
     - Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» (1997) закреплял ОСНы в качестве одного из элементов системы местного самоуправления – наряду с территориальными громадами и органами местного самоуправления. Следует особо отметить, что в этом же законе установлено, что по решению местных советов ОСНы могут быть наделены отдельными полномочиями органов местного самоуправления с передачей им необходимых для реализации этих полномочий средств, материально-технических и других ресурсов. Но вместе с тем,  местный совет может принять решение о досрочном прекращении полномочий ОСНа при невыполнении им решений совета, исполкома или общих собраний граждан;
     - Закон «Об органах самоорганизации населения» в качестве основных задач ОСН устанавливает: 1) создание условий для участия жителей в решении вопросов местного значения в пределах Конституции и законов Украины; 2) удовлетворение социальных, культурных, бытовых и других потребностей жителей путем содействия в предоставлении им соответствующих услуг; 3) участие в реализации социально-экономического, культурного развития соответствующей территории, других местных программ.
     Таким образом, украинское законодательство  в республике Крым определяло только лишь функции и полномочии ОСНов, а вопросы их формирования и прекращения их деятельности четкого организационно-правового регулирования не имеют.
     Как показывает практика на территории Украины и Крыма элементы непосредственной муниципальной демократии имели характер в большей степени политико-правовых намерений, нежели чем возможность для полноценной реализации. Ярким примером данного обстоятельства может стать политико-правовой статус территориальную общины (громады), как основного субъекта местного самоуправления  Украины. До настоящего времени собрания и  конференции членов   территориальной общины (громады) определенного законодательного регламентирования не имеют. Эксперты отмечают, что в масштабах населенного пункта или даже дома, общежития невозможно  легитимно собрать общее собрание жильцов.
     Таким образом, как на законодательном, так и на уровне принятия и реализации политических решений, органам предстоит выполнить комплекс мер по созданию механизмов адаптации  системы местного самоуправления республики Крым к требованиям российской политической системы.  При этом следует учитывать опыт субъектов РФ  и традиции развития институтов непосредственной муниципальной демократии многонационального Крыма.
     В целях использования   потенциала гражданской политической и экономической активности населения  в рамках ТОС   необходимо совершенствование правового регулирования территориального общественного самоуправления в РФ, что может быть отражено и в нормативной системе интеграции республики Крым в систему местного самоуправления РФ.                                                                                       Во первых, - учитывая столь значимую роль территориального общественного самоуправления в качестве подсистемы местного самоуправления в развитии гражданской инициативы, вовлечения граждан в заинтересованное и компетентное решение насущных проблем местной жизни, представляется необходимым в ФЗ N 131-ФЗ в более развернутом детализированном виде изложить правовые нормы не в одной статье, а в самостоятельной главе Закона.
     Во-вторых, желательно предусмотреть в федеральном законодательстве право органов местного самоуправления передавать отдельные полномочия по решению вопросов местного значения органам ТОС с одновременной передачей необходимых для исполнения переданных полномочий финансовых средств и материальных ресурсов. В этом случае можно было бы придать органам ТОС статус муниципально-общественных органов, решения которых обязательны для исполнения всеми гражданами и организациями на части территорий поселения.
     В-третьих, порядок организации ТОС, гарантии реализации инициатив местных сообществ по вопросам местного значения, формам взаимодействия органов ТОС с органами государственной власти и местного самоуправления целесообразно урегулировать специальными законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.
     Важно подчеркнуть, что интеграция республики Крым в систему местного самоуправления РФ должна происходить на основе учёта уже имеющегося опыта в регионах и одновременно адаптироваться к актуальным изменениям в политико-правовых подходах к модернизации муниципального управления РФ в контексте создания благоприятных условий для деятельности институтов непосредственной муниципальной демократии.      
     В целях формирования устойчивой социальной аттракции территориального общественного самоуправления среди граждан РФ необходимо предусмотреть комплекс мер следующего характера:
  1. организационно-правовые;
  2. социальные технологии.
     Следует подчеркнуть, что данные меры формирования социальной аттракции территориального общественного самоуправления следует формировать на всех уровнях власти РФ.
     Доказано и временем и опытом муниципального управления в РФ: территориальное общественное самоуправление- это площадка развития гражданского общества. Политико-правовая возможность прямого участия населения в решении насущных вопросов территории проживания (подъезд, дом, двор и т. д.) -  фактор социального действия. Конституция РФ подчеркивает, что основу местного самоуправления составляет взаимодействие институтов непосредственной  муниципальной демократии и органов  местной власти. В свою очередь в  статье Президента РФ  В.А. Путина «Демократия и качество государства»  особо отмечается, что местное самоуправление - это школа ответственности граждан [33].
     Вместе с тем, есть и другая сторона функционирования территориального общественного самоуправления - это формализм и не достаточный уровень доверия граждан к данному институту непосредственной муниципальной демократии. Среди деструктивных причин указанного фактора реализации ТОС в системе местного самоуправления ТОС можно указать не только ошибки органов местного самоуправления в работе с органами ТОС, но и в не полной мере использование политико-правовых и экономических ресурсов  федеральной и региональной государственной власти.
     Не смотря на особый конституционный статус местного самоуправления РФ, как Основной Закон, так и ФЗ - № 131 [47] определяет инструменты совместного действия государственной их местной власти в целях достижения эффективных результатов в формировании устойчивых условий развития муниципальных образований, среди которых прежде всего следует отметить возможность экономической государственной поддержки местного самоуправления. Например, в Рязанской [34] и Архангельской областях [35] широко применяется данная практика.
     Во-вторых, без внимания регионального и федерального  законодателя нельзя гармонично развивать территориальное общественное самоуправление в муниципальных образованиях. В частности, в 2014 г. отделение ОНФ Пермского края выступило с инициативной создания федерального закона о ТОС [36].
Принятие Федерального закона о ТОС в настоящее время более чем актуально. Дело в том, что различное толкование системообразующих понятий о ТОС, правовая неопределенность статуса данного института непосредственной муниципальной демократии, его компетенции и взаимоотношений органов ТОС с органами власти всех уровней, приводит к различной трактовке муниципальных правовых отношений(в муниципальных нормативных правовых актах местного самоуправления закладывается политическое контекстуальное восприятия понятия ТОС от общественных объединений до низовых структур органов местного самоуправления.
     В этой связи Федеральный закон о ТОС должен в первую очередь сформулировать единую трактовку организационно- правовой природы ТОС и создать равные условия развития ТОС в муниципальных образованиях субъектов РФ и юридическую силу его решений.
     Последнее обстоятельство особо актуально, т.к. природа прямого волеизъявления нередко действует только в одном векторном режиме- легитимация решений органов местной власти (деятельность Советов территорий), что по своей сути так же имеет конструктивное значение для устойчивого развития муниципального образования. Но конституционный принцип народовластия требует наличие полноценного механизма волеизъявления, т.е. определения политико-правовой силы общественного решения. В предлагаемых далее инициативах содержаться определения механизмов легитимизации решений ТОС идущих  от местного сообщества.
Следует учесть, что предложение создание федерального закона о ТОС должно сопровождаться созданием федеральной концепцией государственной  развития ТОС.
     Наиболее актуальными задачами совершенствования федерального законодательства рассматриваем считаем следующее:
  1. следует внести дополнение в ФЗ № 131  [47] о конкретизации организационно-правовой формы ТОС, т.е. указать на определенную организационно-правовую форму, в которой может создаваться орган ТОС как юридическое лицо, устранив противоречие ТОС, как самоорганизация граждан и некоммерческая организация;
  2. создать организационно-правовой механизм обязательного привлечения территориального общественного самоуправления в процесс принятия решения представительным органом местной власти. 
     В этой связи предлагается сформировать следующие механизмы взаимодействия органов ТОС и институтов местной власти:
     1. в муниципальных  образованиях  городской округ,  внутригородская территория города федерального значения, внутригородской район решение собрания жителей ТОС по вопросам местного значения, за которое проголосовало квалифицированное большинство (2/3 присутствующих  жителей, обладающих активным избирательным правом) должно быть представлено  внутрирайонную  (внутригородскую) префектуру для рассмотрения. На основании мотивированного положительного/отрицательного  заключения внутрирайонной  (внутригородской) префектуры о финансово-экономической, социально -территориальной целесообразности предложения, решение собрания жителей ТОС передается в представительный орган городского округа,  внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района для обязательного голосования на пленарном заседании всего депутатского корпуса представительного органа на основании принципа квалифицированного большинства (2/3 депутатов представительного органа городского округа,  внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района);
     2. в сельских поселениях с численностью а) менее 300 человек решения жителей ТОС по вопросам местного значения принимаются голосованием с применением принципа квалифицированного большинства;
б) численностью более 300 человек решение собрания жителей ТОС по вопросам местного значения, за которое проголосовало квалифицированное большинство (2/3 присутствующих  жителей, обладающих активным избирательным правом) должно быть представлено  в исполнительно-распорядительный орган поселения. На основании мотивированного положительного/отрицательного  заключения исполнительно-распорядительного органа поселения о финансово-экономической, социально-территориальной целесообразности предложения, решение собрания жителей ТОС передается в представительный орган поселения для обязательного голосования на пленарном заседании всего депутатского корпуса представительного органа на основании принципа квалифицированного большинства (2/3 депутатов представительного органа поселения).
С целью снижения бюрократической нагрузки на ТОС   необходимо создать единую бухгалтерию при муниципалитетах в соответствующих отделах, где у каждого ТОС будет, возможно, свой лицевой счет;
- в рамках развития системы финансирования ТОС  целесообразно внести  изменения в Федеральный закон от 2013 года № 44 "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", дополнив часть 2 статьи 1, определяющей отношения, к которым не применяется данный закон, пунктом, предусматривающим включение закупки товаров, услуг органами территориального общественного самоуправления на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета.
     Таким образом, развитие территориального общественного самоуправления -это сфера приложения совместных интересов и ресурсов государственной и муниципальной власти РФ.
     Несмотря на использование широкого спектра инновационных механизмов развития ТОС в муниципальных образованиях субъектов РФ, они  не решают проблему легитимности ТОС в общественном  мнении. Многие социологические исследования свидетельствуют о том, что население хорошо информировано о совместных мероприятиях органов ТОС и органов местной власти на основании материалов различных видов СМИ, но не имеют представления о наличии ТОС на территории проживания. В этой связи можно организационно и нормативно на местном уровне предусмотреть определение границ ТОС не только, в Уставе данного института непосредственной  муниципальной демократии, но и в обозначении в письменном формате на домах, дверей подъездов их принадлежности  к определенному (адресному) ТОС. Кроме этого, возможно применять создание именно официальных страниц в социальных сетях (Вконтакте и т.д.)  органов ТОС. Вышеуказанные формы представления границ и организационного действия ТОС позволят более эффективно производить идентификацию, вплоть до интеграционного характера, жителей к принадлежности ТОС.
     Полагаем, что в целях определения перспективных трендов развития ТОС в муниципальном образовании городской округ г. Рязань необходимо произвести анализ состояния индекса «доверия» граждан к ТОС, выявить индекс «социально-экономической устойчивости развития «ТОС и индекс «развития социального и экономико-хозяйственного капитала  ТОС».
     Выявление факторов эффективного развития ТОС в рамках одного из муниципальных образований формируется на основе анализа количественных и качественных характеристик следующих  индексов: -индекса "доверия";
-индекса "устойчивости социально-экономического  развития ТОС";
- индекса " уровня развития социального  и экономико-хозяйственного капитала ТОС'.
     Методологию проводимого исследования составляет: социологический опрос мнения граждан, контент-анализ информационных ресурсов, компаративный метод, метод дедукции, индукции.
     Территориальный аспект исследования: компаративный анализ индексов развития ТОС внутригородских районов городского округа, например, на территории Советского, Железнодорожного, Октябрьского и Московского районов муниципального образования г. Рязань. Ожидаемый научно-практический эффект имплементации методологии и территориального подхода компаративного анализа: Установление объективных факторов детерминации индексов развития ТОС Считаем что индексы развития обусловлены следующими  факторами:
     1. индекс" доверия ТОС" обусловлен: информированностью граждан о функциях ТОС, о положительном опыте деятельности ТОС, о реальности прямого участия граждан в решении вопросов своей территории проживания; опытом конструктивного взаимодействия депутатов данной территории с ТОС (данные факторы рассматриваются как контент вопросов для социологического опроса по выявлению данного аспекта развития ТОС).
     2. индекс" устойчивости социально- экономического  развития ТОС" оценивается по таким параметрам как: продолжительность периода деятельности ТОС;
уровень социальной напряженности и общественной безопасности в рамках ТОС; активность деятельности механизмов прямого волеизъявления ТОС- собрания, конференции граждан;
оценка результатов реализации проектов ТОС);
     3. оценка социально- экономического потенциала территории внутригородского района определяется: (количеством избирателей, поло-возрастным фактором, рождаемостью, смертностью, количеством объектов муниципальной собственности, организаций (коммерческих, социальных и производственных), уровнем собираемостью налогов, обеспечением объектами благоустройства дворовых территорий).
     4. анализ количественного фактора реализации решений ТОС в органах власти МСУ. Индекс " уровня развития социально- экономического капитала"  формируется на базе исследования количества проектов реализуемых ТОС с органами власти, социальными и коммерческими организациями
Выводы по состоянию уровня каждого индекса оцениваются категориями: " низкий уровень развития", " средний уровень развития", " высокий уровень развития" таким образом,  объективными факторами эффективного развития ТОС как органа власти зависит от индикаторов (информированность населения о деятельности ТОС, участие депутатов, коммерческих и социальных организаций в работе ТОС, традиции привлечения мнения ТОС в процедуру принятия решений органов муниципальной и региональной власти. Полагаем, что наиболее оптимальными форматами деятельности ТОС являются домовые ТОС, Советы территории с участием представителей ТОС и сетевых для ТОС  социальных и коммерческих организаций.
     Наиболее продуктивными источниками  финансирования для всех форматов ТОС - государственные, муниципальные, социально- коммерческие гранты, проекты. Эффективной с точки  зрения саморазвития организационно - правовая природа ТОС -  это юридическое лицо- НКО.
     Ставки на расширение институтов муниципальной демократии и выход из состояния абсентеизма в сфере участия местного сообщества в ТОС возможен только в определении комплексной и поэтапной стратегии:
  1. Этап оптимизации механизмов взаимодействия органов муниципальной и государственной власти при взаимодействии с ТОС, в рамках которого возможно и увеличение инициатив адаптивного характера с привлечением профильных государственных и муниципальных целевые программы развития;
  2. Этап создание консультативных механизмов взаимодействия органов государственной и муниципальной власти с ТОС посредством формирования практики участия членов ТОС в работе представительной местной власти и контрольно-счётных палат муниципальных образований.
     Важно учитывать, что аномия современного российского общества требует прежде всего реалистичных подходов к реализации социального управления в сфере реформирования ТОС на основе объективного осознания социально-психологического контекста.
     Считаем, что в целях формирования эффективного научно- практического подхода к рассмотрению целого комплекса вопросов развития ТОС целесообразно проводит постоянный мониторинг деятельности ТОС в субъектах на основе общей концептуальной базы социолого- политологических  исследований.
     Необходимо  так же ежегодно опубликовывать статистику ТОС по субъектам РФ в рамках информационной базы ВСМС. Социальный капитал ТОС неповторим, первостепенно - сохранить лучшее и создать совместными ресурсами новые форматы и механизмы реализации.
ЛИТЕРАТУРА: 
[1] Антонова H.A. Развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4.
[2] Ассоциация ТОС г. Рязани // URL: http://ст-рязань.рф/tag/assotsiatsiya-tos-ryazani/
[3] Бабичев И.В. Территории местного самоуправления и их юридические конструкции. // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 10.
[4] Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М.: Изд-во Моск.ун, 1997. 
[5] Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. М.: РАГС, 2001. 
[6] Безвиконная Е.В. Территориальное общественное самоуправление как условие реализации самоорганизационного потенциала местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 1.
[7] Варывдин В.А. Гражданское общество // Социально-политический журнал. 1992. № 8.
[8] Ветров Г.Ю. Участие общественности в разработке и реализации муниципальных программ социально-экономического развития. М.: Фонд «Институт экономики города», 2006. 
[9] Виноградский В.Г. Российский крестьянский двор: социологический преданализ. // Социологические исследования. 2006. № 7.
[10] Гарифуллина М.М. Территориальные советы общественного самоуправления как форма возрождения гражданской активностинаселения городских микрорайонов // Муниципальная власть. 2003. № 5.
[11] Гашина Н.Н. Проблемы развития территориального общественного самоуправления в современной России // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. № 4.
[12] Грибанова Г.И. Роль местного самоуправления в формировании гражданского общества в современной России Текст. Сыктывкар: Красноярск: КРАГСиУ, 2005. 
[13] Гордиенко A.A. Территориальное общественное самоуправление в местном сообществе. Новосибирск, 2005. 
[14] Гидденс Э. Структурация общества.  Изд. 2–е.  М.: Академия проект, 2005. 
[15] Еремеев Ю.Н. Состояние и перспективы развития территориального общественного самоуправления: анализ материалов социологического исследования TOC Железнодорожного района г. Барнаула. Барнаул, 2006.
[16] Закон Украины от 6 октября 1998 № 161-XIV "О местном самоуправлении" // Ведомости Верховной Рады (ВВР). 1997. № 24.
[17] Институт развития современной идеологии // URL: http://www.nirsinirsi.appspot.com/Regions/n79/Razvitie_TOS.pdf
[18] Киселева A.M. Развитие территориального общественного самоуправления в крупном городе. // Социологические исследования. 2008. № 10.
[19] Кожевников В.А. Общность под названием «население»: роль территориального общественного самоуправления в развитии гражданского общества // Муниципальная власть. 2002. № 1.
[20] Кокарев И.Е. Общественное самоуправление: спорить будем или работать! // Территориальное общественное самоуправление: от энтузиазма к профессии. М.: Прометей, 2007. 
[21] Кулешова Н.Н. Двухуровневая система организации местного самоуправления в России как способ повышения эффективности в реализации конституционных прав граждан РФ // Реформирование местного самоуправления в России: история, актуальное состояние и перспективы развития (к 150-летиб Земской реформы в России). Сборник научных трудов по материалам научно-практического круглого стола. Ряз. Гос. ун-т им. С.А. Есенина. Рязань, 2014.
[22] Курманов Э.Р. Некоторые предпосылки для реализации права на участие в местном самоуправлении в условиях построения правового государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1. 
[23] Малютина О.В. Местные сообщества как территориальный субъект гражданского общества // Известия Самарского научного центра Российской академии наук. 2006. № 10.
[24] Мамут Л.С. Гражданское общество и государство: проблема соотношения. // Общественные науки и современность. 2002. № 5.
[25] Мерсиянова, И.В. Проблемы формирования социальной базы местного самоуправления. // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1.
[26] Мерсиянова И.В.Подходы к решению проблем формирования социальной базы местного самоуправления при стратегическом планировании развития муниципальных образований/ Информационно-методические материалы к XIX Общему собранию Ассоциации сибирских и дальневосточных городов. Новосибирск: Институт неправительственного сектора, 2003. 
[27] Мерсиянова И.В. Добровольные объединения граждан в местном самоуправлении: проблемы институализации Текст. М.: Академия, 2004.
[28] Мешалкина A.B. Участие населения в муниципальном нормотворчестве. // Государственная власть и местное самоуправление. 2009.  № 10. 
[29] Миронова Н.И. Архангельская область: опыт самоорганизации и местного развития. // Муниципальная власть. 2007. № 6.
[30] Национальный институт развития современной идеологии  // URL: http://www.nirsi.ru/43
[31] Овсянников С.А. Мотивация участия населения в самоуправлении // Муниципальная власть. 2006. № 3.
[32] Официальный сайт органов местного самоуправления в городе Белгород // URL: http://www.beladm.ru
[33] Официальный сайт газеты «КомерсантЪ» // URL: http://www.kommersant.ru/doc/1866753
[34] Официальный сайт «Советы территорий и ТОС г.Рязани» // URL: http://ст-рязань.рф
[35] Официальный сайт «Интернет портал ТОС Архангельской области» // URL: http://www.tos29.ru
[36] Официальный Пермского отделения ОНФ // URL: http://www.oppk.permkrai.ru/download/268291.pdf
[37] Официальный сайт «Электронное сетевое издание «Социальная инноватика» // URL: http://www.np-nic.ru/publikatsii/filosofiya/13
[38] Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2013.  № 6258.
[39] Политическое обозрение // URL: http://politobzor.net/show-40526-rabotaet-li-nashe-territorialnoe-obsche...
[40] Политическое обозрение // URL: http://politobzor.net/show-40526-rabotaet-li-nashe-territorialnoe-obsche...
[41] Положения "О территориальном общественном самоуправлении в городе Орле": решение Орловского городского Совета народных депутатов от 27 марта 2008 г. N 30/471-ГС (в ред. от 22.12.2011) // Вестник Орловского городского Совета народных депутатов. 2008. № 3.
[42] Ратькова Ю.В. Территориальное общественное самоуправление в современной России: социологический анализ. Дисс. . канд. социол. наук: 22.00.04. М., 2007. 
[43] Савранская О.Л. Актуальные вопросы правового регулирования территориального общественного самоуправления. Новосибирск: Институт неправительственного сектора, 2002.
[44] Татаркина Ю.Н. Проблема становления социального института территориального общественного самоуправления Текст. Бийск: Изд-во Алт. техн. ун-та, 2005. 
[45] Фадеева О.П. Межсемейная сеть: механизмы взаимоподдержки в российском селе Текст. Неформальная экономика. Россия и мир. М.: Логос, 1999. 
[46] Федеральный закон от 19 мая 1995 № 82-ФЗ "Об общественных объединениях" // CПС «КонсультантПлюс», 2015.
[47] Федеральный закон от 6 октября 2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // CПС «КонсультантПлюс», 2015.
[48] Холопов В.А. Актуальные вопросы формирования организационно-правовых условий для эффективного функционирования электронного муниципалитета. Опыт муниципального образования г. Рязань // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 1.
Заголовок En: 

Territorial Public Self-Government: Actual Discourses of Municipal Territorial Subjects of the Russian Federation Development

Аннотация En: 

Present article is devoted to the complex analysis of the organization and activity of the territorial public self-government (TPSG) in municipalities. The contents opens the main technologies of implementation of activity of territorial public self-government as independent democratic institute and constructive institute of civil society. During the modern period there is a formation of effective mechanisms of interaction of TOS to all subjects of the municipal relations, interest in organizational legal status of bodies of territorial public self-government, its financing also testifies to it. The contents of article state recent trends of scientific search about creation of effective methodology, the theory, practice of management of development of TOS, thus traditions, essence of function and strategy of modernization of this institute of direct democracy remain. Much attention is paid to the interpreted forms, such as bodies of public amateur performance, ways of their formation also provide realization of direct municipal democracy, represents the special look promoting improvement of living conditions of citizens, and opportunity to resolve topical issues of local community. The variety of problems of implementation of activity of territorial public self-government, according to authors, is connected with feature of their financing: the main source are donations of citizens and assignment from the local budget. In article functions of territorial public self-government versatily reveal. The special attention is deserved by administrative approach within which territorial public self-government has opportunity: to be a part of board of a city administration, to participate the representative in meetings of city council, to be present at meetings at the head of administration, to have rights of an advisory vote. In a dissenting opinion of the author, cooperation approach affirms for territorial public self-government the right to act as the founder of associations, funds of association and development of TOS, house and quarter committees. The author objectively supports a tendency to decrease in excess control of territorial public self-government, it promotes embedding of originally democratic institutes.

Ключевые слова En: 

territorial public self-government, essence, functions, strategy, development, forms of interaction, concept, activity analysis.