Законность деятельности российской прокуратуры

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

доктор юридических наук, профессор, профессор Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Аннотация: 

В настоящей статье автором рассматриваются правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации, вопросы обеспечения единства и укрепления законности как одна из основных целей деятельности современной Прокуратуры Российской Федерации и стоящих перед ней задач. Автор также уделяет внимание историческому аспекту деятельности прокуратуры. В статье определено понятие и социально-правовая природа законности, в том числе, как теоретической основы организации российской прокуратуры и практики деятельности ее органов и организаций в различные периоды развития отечественного государства, и ее становление в современный период после принятия Конституции Российской Федерации и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Определены основные требования и признаки законности современного периода развития российского государства и общества. Анализируются вопросы законности, автор отмечает, что на практике количество принятых законов не может и не приводит автоматически к укреплению законности. Проблема качества закона была поднята еще в древности. В процессе исследования автор анализирует мнения ученых-правоведов, представленные в научной литературе. Автором сформулированы: собственное определение «законность деятельности прокуратуры», предложения о внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». В заключении автор делает вывод, что как и российское законодательство в целом, нормативная правовая база, регулирующая организацию и порядок деятельности органов и организаций прокуратуры, нуждается в совершенствовании и дальнейшем развитии и, возможно даже, - в принятии нового Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Ключевые слова: 

законность, прокуратура, законность организации и деятельности прокуратуры, цели и задачи деятельности прокуратуры, Конституция, основные требования и признаки законности, законность деятельности прокуратуры, предложения об изменении, Россия, РФ.

DOI: 

10.17413/2015-2-15

     Всякому государству, если оно стремится быть суверенным и независимым при осуществлении своей внешней политики и стабильным при разрешении внутренних вопросов, присуща особая функция – обеспечение с помощью своих механизмов (органов) полного, единообразного и безусловного исполнения принятых им законов. Российская Федерация реализует указанную функцию, опираясь на систему органов законодательной, исполнительной и судебной власти, но особое место при реализации этой функции государства занимает прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени государства надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также выполняющая и иные функции.

     Эта деятельность осуществляется прокуратурой на основании Конституции РФ, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», других федеральных законов, международных договоров Российской Федерации. При этом очень важно то, что на прокуратуру современной России не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.

     Общие цели деятельности современной прокуратуры Российской Федерации указаны в п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», где определено, что органы прокуратуры осуществляют свою деятельность в целях обеспечения верховенства закона, единства и крепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

     Согласно словарю русского языка С.И. Ожегова цель – это «то, к чему стремятся, что надо осуществить» [10. С. 259]. Аналогичное значение этого слова дает Д.Н. Ушаков: «то, к чему стремятся, что намечено достигнуть, предел, намерение, которое должно осуществить» [16. С. 1211]. В философии «цель – представляемое и желаемое будущее событие или состояние, осуществление которых является промежуточным причинным членом на пути к цели, которая есть антиципированное представление результата нашего действия».

     Исходя из этого можно заключить, что обеспечение единства и укрепления законности – одна из основных целей современной отечественной прокуратуры, на достижение которой направлена вся многообразная деятельность прокуратуры в ходе реализации ее функций.

     Цели прокурорской деятельности, в том числе цели прокурорского надзора, достигаются посредством реализации поставленных перед прокуратурой Российской Федерации задач. В курсе «Прокурорский надзор» отмечается, что задачи, стоящие перед системой органов и организаций прокуратуры, определяются ее государственно-правовым предназначением и местом в системе государственных органов нашего государства. Как орган, призванный обеспечить единство и укрепление законности в Российской Федерации, прокуратура осуществляет своевременное выявление нарушений закона, своевременное устранение нарушений закона, а также предупреждение нарушений закона.

     Задачи деятельности прокуратуры вытекают из норм Конституции РФ, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», других федеральных конституционных и федеральных законов, ряда международных договоров и соглашений, закреплены в руководящих документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прежде всего - приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации.

     В связи с этим попытаемся определить понятие и социально-правовую природу законности как категории государственно-организованного общества, лежащей в основе деятельности прокуратуры. Это тем более важно, поскольку понятие «законность» встречается всего лишь в двух статьях Конституции Российской Федерации: в ст. 72 «законность» фигурирует как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в ст. 114 «меры по обеспечению законности» определены как одна из функций Правительства РФ. Помимо Конституции слово «законность» содержится во множестве действующих нормативных правовых актов Российской Федерации в различных словосочетаниях. Однако ни в одном из них не закреплено определение законности.

     Отмеченное, как нам представляется, наглядно свидетельствует о том, что понятие «законность», исследование ее содержания имеет не только неоспоримый теоретический характер для Российской Федерации как развивающегося демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, но и прикладной характер, поскольку законность составляет основу организации и деятельности прокуратуры. Без этого крайне сложно, если вообще возможно, дать комплексную оценку состояния законности в различных сферах общественных отношений, тем более, это необходимо при подготовке Доклада о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению, который Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации.

     Возникнув вместе с государством, законность соответствовала уровню их развития и включала прежде всего требование соблюдения законов.

     Вообще в советский период наибольшее распространение получило определение законности как одного из основных методов осуществления диктатуры пролетариата, выражающейся в безусловном и точном соблюдении всеми государственными органами, должностными лицами и гражданами законов и других нормативных актов социалистического государства [15. С. 632].

     При этом именно «осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц, наряду с непосредственным наблюдением за деятельностью следственных органов, дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью Госполитуправления; поддержание обвинения в суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей было закреплено в Положении о прокурорском надзоре, принятом 3-й сессией ВЦИК РСФСР 28 мая 1922 года в качестве основного полномочия при учреждении советской прокуратуры [12. С. 11].

      В то время органы прокуратуры, составлявшие неотъемлемую часть органов Советского государства, также действовали на основе общих организационно-политических установок советского государства. Среди них особенно важное значение в силу специфики задач организации деятельности прокуратуры тогда имели такие основополагающие государственные начала как руководящая роль КПСС и социалистическая законность. По этому поводу Р.А. Руденко отмечал, что «Высокая принципиальность в отстаивании велений закона, острая реакция на его нарушения – вот что требуется от прокурора. Это и есть действенность прокурорского надзора за соблюдением социалистической законности и государственной дисциплины, за точным и неуклонным исполнением закона; это и есть результативность прокурорского надзора. Действовать так – это значит строго и неотступно соблюдать ленинское указание: осуществляя надзор за законностью, на деле противостоять местным влияниям, местному и всякому бюрократизму и устанавливать действительно единообразное применение законности по всей стране» [12. С. 11].

Что же касается руководящей роли КПСС, то, действительно, В.И. Ленин придавал решающее значение партийному руководству деятельностью прокуратуры. Он указывал на то, что «центральная прокурорская власть» должна работать «под самым близким наблюдением и в самом непосредственном контакте с тремя партийными учреждениями, которые представляют из себя максимальную гарантию против местных и личных влияний, а именно Оргбюро ЦК, Политбюро ЦК и ЦКК…» [9].

     Хотя следует признать, что в последние годы существования Советского Союза руководство Коммунистической партии во многих партийных документах отражало идею о том, что деятельность прокуратуры должна осуществляться в полном соответствии с законом, что партийные органы не должны подменять политическое руководство прокуратурой вмешательством в ее непосредственную деятельность по осуществлению конституционных задач. В то же время все прокуроры, начиная с прокурора района, были членами КПСС. Прокуроры и следователи были включены в штатную номенклатуру соответствующих партийных комитетов, без согласия которых прокуроры не могли быть ни назначены на соответствующие должности, ни освобождены от занимаемых должностей. Осуществляя свою практическую деятельность по надзору за исполнением законов, прокуроры порой руководствовались не только законом, но и директивами, исходящими от ЦК КПСС. Практически прокурор находился в значительной зависимости от партийных органов. Он систематически отчитывался в своей работе перед партийными органами и получал от них установки руководящего характера. Поэтому вполне оправданным было закрепление в п. 3 ст. 4 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. положения о том, что создание и деятельность политических партий и их организаций в органах прокуратуры не допускаются, а также что прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями политических партий и массовых общественных движений.

     После принятия 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, провозгласившей в ст. 13 идеологическое, политическое многообразие и многопартийность в стране, принцип внепартийности прокурорских работников нашел свое подтверждение и развитие в действующем Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». И если раньше работники прокуратуры в своей деятельности руководствовались не только законами, но и партийными установками, то в настоящее время, когда никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, особенно важно, чтобы прокурорские работники были политически независимы.

     Одновременно следует отметить, что уже в советской юридической литературе наметилась тенденция к более широкому пониманию законности, которое охватывало бы не только сферу соблюдения правовых актов, но и сферу правотворчества [7. С. 19-20]. Действительно, законность должна пронизывать не только поведение исполнителей законов, органов государства, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением законности, но и деятельность участников, создания законов и иных нормативный правовых актов, то есть весь процесс правотворческой деятельности. В связи с этим следует согласиться с Н.С. Малеиным, утверждавшим, что о подлинной законности можно говорить лишь с учетом неразрывного единства ее внешней стороны – строгого исполнения законов и внутренней – наличия правовых законов высокого качества [8. С. 28].

     После принятия Конституции РФ в научных статьях все чаще обращается внимание на то, что трактовка законности как строгое и неукоснительное соблюдение и исполнение действующих законов всеми субъектами права уже не отражает современных процессов политико-правовой жизни общества и государства.

     К требованиям законности относятся: всеобщность, т.е. распространение режима законности на всех без исключения должностных лиц государства и граждан; связь законности и демократии; неразрывная связь законности и культурности. Достаточно высокий уровень развития культуры, находящий проявления, в частности, в определенных правовых идеалах, принципах представлениях, - необходимая идеологическая предпосылка законности. В этой связи укрепление законности в стране без повышения правовой культуры оказывается невозможным. Законность предполагает строгое и неуклонное соблюдение правовых предписаний, что обеспечивается убеждением граждан в правильности норм права, необходимости их исполнять, угрозой применения принуждения и применением государственного принуждения. Законность немыслима без ответственности лиц, нарушающих правовые предписания.

     Таким образом, можно заключить, что основными признаками законности являются: верховенство закона в системе нормативных правовых актов, единство законности в масштабе всего государства, равенство всех перед законом, неотвратимость ответственности за совершенное правонарушение, недопустимость противопоставления законности и целесообразности, неразрывная связь законности и культурности. И именно эти характерные черты законности, как представляется, должны предметно и всесторонне рассматриваться и в будущем.

     Полагаем также, что общество и государство заинтересованы в том, чтобы большинство людей знали законы своей страны, уважительно к ним относились и добровольно их соблюдали. Для этого необходимо совершенствование законодательства, с тем чтобы законы соответствовали потребностям общества, а также всемерная охрана прав личности, массовое юридическое просвещение и подготовка высококвалифицированных юристов.

     Кроме того, считаем необходимым определить свою позицию по проблеме соотношения законности и законодательства, поскольку допускаемое нередко отождествление этих понятий, приводит к ложному, а порой и довольно вредному мнению о том, что принятие закона само по себе способно обеспечить режим законности, установить правопорядок в любой сфере общественной жизни. Но на практике количество принятых законов не может и не приводит автоматически к укреплению законности. Проблема качества закона была поднята еще в древности. Примером может служить фрагмент диалога между Сократом и Гиппием, описанный Платоном: «Сократ. Как ты скажешь, Гиппий, вред ли или польза для государства закон? Гиппий. Устанавливается закон, я думаю, ради пользы: иногда же он приносит и вред, когда его плохо установили» [10. С. 390].

     Законодательство само по себе (мы имеем в виду массив федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации) выступает как правовая основа, необходимое условие законности, причем в том случае, если законодательство соответствует современным требованиям правового демократического государства. Поэтому необходимо обеспечивать соответствие принимаемых законов объективно существующим социальным связям, уровню экономики, организационной зрелости, культуры, морально-этическим нормам, общественному сознанию. Думается, что такой подход связывает законность с правами и свободами человека и гражданина, демократическим правлением, гуманистической по своей природе направленностью государственной деятельности [6].

     И еще один момент, носящий принципиальный характер, в том числе связанный с практической деятельностью прокуроров. В юридической литературе получило распространение мнение о том, что под законностью следует понимать исключительно требование соблюдать законы, а упоминание в понятии законности подзаконных нормативных актов ведет к умалению значения законов (наиболее полно этот подход представлен в работах Н.В. Витрука) [3. С. 525]. А.А. Жидких по этому поводу пишет: «Законность представляет собой исполнение только законов и исключительно должностными лицами. Несоблюдение законов гражданами и другими лицами не являются нарушением законности и представляют собой нарушения правопорядка» [5. С. 15]. Такого рода позиция по существу сужает пределы (объем) содержания законности, не учитывая особенностей ее практического приложения к правовому регулированию административных, трудовых, хозяйственных и других общественных отношений [2. С. 22]. Но эти прямо противоположные точки зрения еще раз указывают на то, что законность представляет собой сложное явление и пронизывает все стороны жизни общества и государства. Формы ее проявления в различных сферах общественных отношений многочисленны и многообразны.

     Полагаем, что развитие Российской Федерации, происходящее на фоне укрепления российской государственности, упрочнения основ федерализма, формирования институтов гражданского общества объективно предполагает активное использование  важнейших государственных институтов, «цементирующих» российское государство. Одним из таковых является прокуратура, которая не только обеспечивает надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов на всей территории страны, но и максимально приспособлена к этой деятельности как единая централизованная система. В условиях все увеличивающегося объема федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации возрастает роль прокуратуры как гаранта обеспечения верховенства Конституции РФ и единства правового пространства Российской Федерации [14].

     В связи с этим в настоящее время всякого рода преобразования должны быть направлены никак не на снижение роли прокуратуры, а, наоборот, - на упрочнение ее правозащитной составляющей на всех направлениях ее деятельности в интересах отдельного человека, общества и государства. Ограничение полномочий прокуратуры подорвет основы государства, нанесет серьезный урон состоянию законности и правопорядка и борьбе с преступностью в стране. Безвластная прокуратура не способна эффективно защищать права и свободы человека и гражданина, а также охраняемые законом интересы общества и государства. Российское государство должно иметь сильную и эффективно выполняющую свои функции прокуратуру. Для этого она должна развиваться, совершенствоваться в соответствии с ориентирами, направлениями и ходом исторического процесса построения в Российской Федерации демократического федеративного правового социального государства. 

     Вот почему, как нам представляется, необходимо сформулировать определение понятия законность деятельности прокуратуры [13].

     Законность деятельности прокуратуры – это сложившееся с учетом социально-экономической, политической ситуации внутри страны, международной обстановки состояние, при котором органы прокуратуры на основе и в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, не противоречащими федеральному законодательству законами субъектов Российской Федерации, приказами, указаниями, положениями и инструкциями Генерального прокурора Российской Федерации, опираясь на требования общеправового принципа законности, осуществляют свою деятельность по достижению нормативно определенной цели обеспечения единства и укрепления законности, решению стоящих перед прокуратурой задач в ходе реализации функций надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации; уголовного преследования; координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участия прокуроров в рассмотрении дел судами; участия прокуроров в правотворческой деятельности; международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации с соответствующими органами других государств и международными организациями, а также соответствие служебной деятельности и поведения прокуроров и других прокурорских работников при ее осуществлении нормам действующего законодательства и положениям Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации [1].

     В связи с изложенным полагаем, что в ст. 3 Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации» Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» следует внести изменения и она может быть изложена в следующей редакции:

     «Правовую основу деятельности прокуратуры Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», другие федеральные законы, не противоречащие федеральному законодательству законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации, издаваемые Генеральным прокурором Российской Федерации».

     Кроме того, как и российское законодательство в целом, нормативная правовая база, регулирующая организацию и порядок деятельности органов и организаций прокуратуры, нуждается в совершенствовании и дальнейшем развитии и, возможно даже, - в принятии нового Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

ЛИТЕРАТУРА: 
[1] Арсанукаева М.С., Арсанукаев И.С. Правозащитная деятельность прокурора в гражданском процессе // Экономика, педагогика и право. 2013. № 1. 
[2] Бахтин М.И. Законность и правопорядок в условиях формирования правового государства // Становление правового порядка в Российском государстве: реальность и практика (социально-правовые проблемы). Саратов, 1995. 
[3] Витрук Н.В. Законность и правопорядок Российского государства // Общая теория права. Нижний Новгород, 1993. 
[4] Губский Е.Ф., Кораблева Г.В., Лутченко В.А. Краткая философская энциклопедия. М.: Прогресс., 1984. 
[5] Жидких А.А. Правотворчество. Законность. Прокуратура. М.: Юрлитинформ, 2010. 
[6] Камардина А.А. Участие прокурора в стадии исполнения приговора // Экономика, педагогика и право. 2013. № 1. 
[7] Лунев А.А. Социалистическая законность в советском государственном управлении. М.: Юриздат, 1948.
[8] Малеин Н.С. О законности в условиях переходного периода // Теория права: новые идеи. Вып. 4. М.: Изд-во ИГиПРАН, 1995.
[9] Новиков С.В. К вопросу о месте и роли прокуратуры в Российской Федерации // Права человека в России и мире. 2014. № 1.  
[10] Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1984. 
[11] Платон. Собрание сочинений: В 4 т. М.: Мысль, 1990. Т. 1. 
[12] Руденко Р.А. XXV съезд КПСС и задачи прокуратуры // Социалистическая законность. 1976. № 5. 
[13] Сенов П.Д. Механизмы прокурорского реагирования в целях защиты интеллектуальных прав граждан // Интеллектуальный потенциал в XXI веке. 2014. № 1. 
[14] Сенов П.Д. Прокурорский надзор, понятие, история возникновения и развития // Экономика, управление и право: проблемы и перспективы развития. 2014. № 1. 
[15] Сухарев А.Я.  Юридический словарь. М.: Гос.изд-во Юридической литературы, 1953. 
[16] Ушаков Д.Н. Толковый словарь русского языка / под ред.. Т. 1. М.: ОГИЗ, 1996.
Ключевые слова En: 

legality, prosecutor's office, legality of organization and activity of the prosecutor's office, purpose and problem of prosecutor's office activity, Constitution, main requirements and signs of legality, legality of the prosecutor's office activity, offer on changes, Russia, Russian Federation.