Состояние законности и прокурорский надзор за исполнением законов в сфере охраны лесов от пожаров

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Аннотация: 

Настоящая статья посвящена проблеме лесных пожаров в России. Автором анализируется состояние законности, правовое регулирование в сфере охраны лесов от пожаров и работа органов прокуратуры. В ходе проведенного автором исследования делается вывод об основных причинах лесных пожаров. Рассмотрен ряд функций и направлений деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере пожарной безопасности в лесах. Автор анализирует организационные аспекты, отмечает, что особое место в системе специализированных природоохранных прокуратур занимает Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, объединяющая в своем составе 16 межрайонных природоохранных прокуратур, расположенных в бассейне р. Волги. Автор уделяет внимание вопросам координации деятельности правоохранительных органов. Автором также затрагиваются  вопросы правотворческой работы, отмечается, что интересы борьбы с лесными пожарами должны также в полной мере учитываться в процессе совершенствования законодательства (посредством разработки законопроектов, подготовки заключений на проекты нормативных правовых актов органы прокуратуры, способствуют устранению коллизий, пробелов в праве). Автор анализирует сложившуюся прокурорскую практику. На основе прокурорской практики автором высказываются предложения, направленные на повышение эффективности прокурорской деятельности по надзору за исполнением законов об обеспечении пожарной безопасности в лесах. В заключении автор делает вывод о том, что в условиях, когда надзорные (контрольные) органы порой не справляются с возложенными на них обязанностями, прокуроры, не подменяя их, должны сосредоточиться на выявлении нарушений законодательства в сфере охраны лесов от пожаров.

Ключевые слова: 

лес, пожар, лесные пожары, охрана, окружающая среда, природные ресурсы, прокуратура, прокурорский надзор, Россия, РФ.

DOI: 

10.17413/2015-2-3

     В Российской Федерации деятельность органов государственной власти и местного самоуправления в сфере обеспечения пожарной безопасности в лесах строится согласно принцам, установленным Лесным кодексом Российской Федерации (ст. 1) [5], и направлена на сохранение биологического разнообразия лесов, обеспечение охраны и защиты лесов. Основными задачами охраны лесов от пожаров являются предупреждение лесных пожаров, их обнаружение, ограничение распространения и тушение.

     Однако, как общее состояние охраны окружающей среды в Российской Федерации, так и охрана лесов от пожаров в последние годы остаются крайне неудовлетворительными. Лесные пожары – стихийное бедствие, которое ежегодно «неожиданно» приходит в леса, при этом их география в основном остается прежней. Ежегодно в России происходит более 18 тыс. лесных пожаров, около 80% которых возникают по вине человека [16].

     Возникновение и распространение лесных пожаров, переход огня на населенные пункты и объекты инфраструктуры – это многолетняя проблема на всей территории Российской Федерации. Особенно остро она стоит в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах.

     Наиболее неблагополучная ситуация в настоящее время складывается в Республиках Саха (Якутия), Тыва, Забайкальском, Приморском краях, Иркутской, Тверской областях. В этих и некоторых других субъектах вводился режим чрезвычайной ситуации в связи с распространением природных пожаров и их угрозой населенным пунктам и объектам инфраструктуры.

     Проблема лесных пожаров особо остро проявила себя в 2010 г. Зафиксирована гибель 53 человек, уничтожено более 1200 домов. Общие государственные расходы на тушение пожаров составили 19 млрд. руб.

     Катастрофическая задымленность огромных территорий, включая г. Москву, в результате горения торфяников на территории Московской области в 2010 г. подтолкнула Правительство Российской Федерации к активным действиям по борьбе с лесными пожарами. Борьба с лесными пожарами была признана одной из приоритетнейших на общегосударственном уровне.

     Несмотря на это, пожароопасный период 2015 г. начался с гибели 31 человека в Республике Хакасия. Уничтожено более 1285 строений, большинство из которых – жилые дома. Свыше 450 человек обратились за медицинской помощью.

     По данным Федерального агентства лесного хозяйства (далее – Рослесхоз) за 2014 г. возникло 44,5 тыс. лесных пожаров [15], что больше на 76%, чем в 2013 г.

     Рассмотрим динамику зарегистрированных лесных пожаров и площадь лесных земель, пройденную пожарами, за последние шесть лет (гистограмма 1).

Гистограмма 1. Число случаев лесных пожаров

Гистограмма 2. Площадь лесных земель, пройденная пожарами (гектар)

 

     Очевидно, что в 2014 г. по сравнению с 2010 г. количество зарегистрированных лесных пожаров уменьшилось в два раза, но площадь лесных земель, пройденная пожарами, увеличилась в разы (гистограмма 2). Так, в 2014 г. площадь лесных земель, пройденная пожарами, по сравнению с прошлым годом увеличилась в 2,7 раза и превысила среднемноголетние значения в 3,4 раза.

     Таким образом, несмотря на общую тенденцию сокращения лесных пожаров в течение последних шести лет, площадь лесных земель, пройденных пожарами, увеличилась в разы.

     По данным Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее – МЧС России) в 2014 г. количество очагов пожаров увеличилось по сравнению с 2013 г. в 1,7 раза, составив 82% от среднемноголетнего значения [7]. В Забайкальском крае в результате взрывов боеприпасов на военных складах погибли десять человек, еще 18 человек пострадали. Причиной взрывов стали лесные пожары, огонь от которых распространился на территорию воинской части. 

     Каковы же основные причины лесных пожаров в России?

     Основной причиной возникновения пожаров был и остается антропогенный (человеческий) фактор: невыполнение мероприятий по противопожарному обустройству лесов и населенных пунктов, позднее обнаружение и несвоевременное тушение пожаров, запоздалое введение режима ограничения посещения лесов, чрезвычайной ситуации [2].

     Важной причиной лесных пожаров являются сельскохозяйственные палы. При недостатке средств на выкос или запахивание сухая трава мешает сельскохозяйственным работам. Цель сельхозпалов – убрать прошлогоднюю траву. Животноводы заинтересованы в пастбищах и сенокосах, возникших в результате пожаров. Так, вокруг забайкальских и дальневосточных поселков постоянно вспыхивают сельхозпалы.

     В 2014 г. на совещании с главами регионов о лесопожарной обстановке Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев напомнил о персональной ответственности высших должностных лиц регионов за последствия палов на землях всех категорий.

     Однако население продолжает верить в полезность палов для сельского хозяйства.

     В причинах лесных пожаров могут скрываться факты коррупции, мошенничества и другие правонарушения.

     Верховые пожары – когда кора дерева обгорает, но сердцевина остается нетронутой – нередко целенаправленно организуются с целью вырубки леса. Ситуацию с лесными пожарами нередко используют «черные лесорубы» для скрытия незаконной вырубки леса.

     В целом, основные причины и пути решения проблемы лесных пожаров наиболее четко изложил Президент Российской Федерации В.В. Путин на ежегодной пресс-конференции 20.06.2003: на вопрос о лесных пожарах он заметил, что в некоторых регионах, в том числе на Дальнем Востоке, пожары возникли в результате намеренных поджогов – либо в ходе конкурентной борьбы за лес, либо для того, чтобы создать условия для расхищения, либо для того, чтобы спрятать эти хищения.

     В решении этой проблемы есть несколько составляющих. Первая – экономическая. Нужно создавать условия, чтобы вывести лесную отрасль из криминального оборота. Вторая составляющая – правоохранительная.

     В таких условиях работа органов прокуратуры по исполнению законов об обеспечении пожарной безопасности в лесах является одним из приоритетных направлений деятельности российской прокуратуры [14].

     В рамках данной статьи рассмотрим некоторые функции и направления деятельности органов прокуратуры в сфере охраны лесов от пожаров.

     Ключевое значение для предупреждения нарушений в сфере исполнения законов об охране лесов от пожаров имеет прокурорский надзор.

     Основными нарушениями, выявляемыми в ходе прокурорского надзора, являются неисполнение органами государственной власти и местного самоуправления полномочий в сфере охраны лесов от пожаров, в том числе по обеспечению первичных мер пожарной безопасности (непринятие мер по созданию условий для забора воды из пожарных водоемов, отсутствие подъездных путей для проезда пожарной техники к пожарным водоемам).

     Ненадлежащая организация уполномоченными органами государственного надзора в этой сфере влечет нарушение лесопользователями требований законодательства: не проводится очистка мест рубок, не выполняются мероприятия по противопожарному обустройству лесов, что способствует возникновению чрезвычайных ситуаций в лесах.

     Выявляются факты неисполнения или ненадлежащего исполнения государственных контрактов, заключенных с целью проведения мероприятий по охране лесов от пожаров, мониторинга пожарной опасности, допускаются нарушения законодательства о закупках, расходовании бюджетных средств.

     Статистические показатели работы органов российской прокуратуры приведены ниже (гистограммы 3,4).

Гистограмма 3. Количество нарушений, выявленных прокурорами в сфере обеспечения пожарной безопасности в лесах и других природных объектах

Гистограмма 4. Количество внесенных представлений в сфере обеспечения пожарной безопасности в лесах и других природных объектах

 

 

     Анализ состояния законности за 2011-2014 гг. свидетельствует о том, что органами прокуратуры выявляется значительное количество нарушений закона в сфере охраны лесов от пожара.

     Например, в 2014 г. по результатам рассмотрения внесенных прокуратурой актов реагирования были устранены нарушения законов и привлечены к ответственности должностные лица, из-за бездействия которых до уровня чрезвычайной ситуации развились торфяные пожары в юго-западных районах Брянской области, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС, что грозило радиационным загрязнением другим территориям.

     Результаты прокурорских проверок свидетельствуют о том, что принимаемые органами власти всех уровней меры в Забайкальском, Приморском, Хабаровском краях, Амурской и Иркутской областях оказались недостаточными для предотвращения, своевременного выявления и оперативной ликвидации пожаров. Нарушения выявлялись также в республиках Бурятия, Татарстан, Чувашской, Ханты-Мансийском автономном округе – Югре, Магаданской, Новосибирской, Омской, Тверской, Ульяновской областях и других регионах [1].

     В Забайкальском крае в результате надзорной деятельности органов прокуратуры и принятых мер реагирования удалось обеспечить создание источников противопожарного водоснабжения практически во всех поселениях, до начала пожароопасного периода обновить минерализованные полосы в 90% населенных пунктов, что способствовало снижению риска перехода огня на жилые дома. Комплексными проверками деятельности подразделений специализированной службы по охране лесов от пожаров были вскрыты факты халатности, взяточничества и иные преступления. Так, в апреле 2015 г. по материалам прокуратуры края органом следствия возбуждено уголовное дело в отношении руководителя Департамента гражданской обороны и пожарной безопасности Забайкальского края и его заместителя по признакам преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 293 УК РФ (халатность). В результате длительного бездействия должностных лиц, ответственных за своевременное направление необходимых сил и средств для тушения лесного пожара на территории Акшинского района, его площадь  возросла в 9 раз, что создало угрозу перехода огня на населенные пункты, повлекло причинение вреда окружающей среде, а также гибель человека, причинение вреда здоровью двух граждан от ожогов тела [10].

     Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями, связанными с уничтожением или повреждением лесных насаждений, а также взаимодействие с органами контроля (надзора) в данной сфере.

     Деятельность органов прокуратуры способствует ослаблению, а порой и устранению обстоятельств, обуславливающих совершение правонарушений в сфере охраны лесов от пожаров.

     Так, например, в Генеральной прокуратуре Российской Федерации создана и работает межведомственная рабочая группа в целях улучшения взаимодействия в работе по предупреждению, выявлению и устранению нарушений закона в сфере лесопользования, а также анализа действующего законодательства, посвященного пожароопасному периоду.

     Работу по координации такой деятельности осуществляют прокуроры всех уровней.

     В систему прокуратуры входят специализированные природоохранные межрайонные прокуратуры, которые не имеют возможности самостоятельно осуществлять координационную функцию – ее реализуют прокуроры субъектов Российской Федерации.

     Особое место в системе специализированных природоохранных прокуратур занимает Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, объединяющая в своем составе 16 межрайонных природоохранных прокуратур, расположенных в бассейне р. Волги. Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура действует на правах прокуратуры субъекта Российской Федерации и подчиняется непосредственно Генеральному прокурору Российской Федерации.

     Координация деятельности правоохранительных органов способствует повышению эффективности работы по противодействию преступлениям предусмотренным ст. 261 УК РФ.

     Важным направлением деятельности российской прокуратуры является правотворчество.

     Интересы борьбы с лесными пожарами должны также в полной мере учитываться в процессе совершенствования законодательства (посредством разработки законопроектов, подготовки заключений на проекты нормативных правовых актов органы прокуратуры способствуют устранению коллизий, пробелов в праве).

     Например, в мае 2015 г. прокурор Тверской области В.В. Росинский внес в Законодательное Собрание Тверской области законопроект, запрещающий поджог и сжигание сухой травы («палы») в период действия особого противопожарного режима. Законопроект был сразу принят депутатами в двух чтениях [13].

     В настоящее время только в четырех субъектах Российской Федерации прокуроры не наделены правом законодательной инициативы в региональных парламентах: Республика Саха (Якутия), Чеченская Республика, Амурская и Белгородская области.

     Правовое просвещение населения, в том числе при помощи СМИ, в образовательных учреждениях (проведение лекций, семинаров), трудовых коллективах (встречи, разъяснение законодательства), размещение информации на сайтах прокуратур [3].

     Ни одно, даже самое богатое государство, вкладывающее круп­ные средства в программы борьбы с лесными пожарами, не имело бы успеха без поддержки населе­ния.

     В осуществлении правового просвещения особая роль принадлежит органам прокуратуры. Согласно приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» [8] правовое просвещение необходимо организовать так, чтобы оно максимально отвечало задачам преодоления правового нигилизма и повышения правовой культуры граждан. При этом разъяснение законодательства должно рассматриваться в том числе как часть системы профилактики правонарушений в области охраны лесов от пожаров. В приказе Генерального прокурора подчеркивается, что фундаментальная роль права, на котором основываются государство и гражданское общество, диктует потребность формирования правовой культуры общества и, следовательно, эколого-ориентированного мировоззрения и экологической культуры.

     Генеральный прокурор Российской Федерации также ориентирует прокуроров на осуществление делового сотрудничества со СМИ, расширение и укрепление этих связей, позволяющих органам прокуратуры более эффективно решать поставленные задачи по защите интересов личности и государства, укреплению законности и правопорядка.

      Как нам представляется, целесообразно публиковать вступившие в силу приговоры (больше по объему – в изложении) по уголовным делам по ст. 261 УК РФ о поджогах лесных насаждений в федеральных, региональных и местных средствах массовой информации (в зависимости от последствий таких пожаров). При необходимости публиковать в СМИ (с соответствующими комментариями специалистов) документы прокурорского реагирования (представления, предостережения, исковые заявления в области охраны лесов).

     Важной составляющей деятельности органов прокуратуры                        является научно-методическое обеспечение.

     В Научно-исследовательском институте проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, а затем Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации подготовлен и издан целый ряд научно-методических работ по проблемам охраны лесов, например, пособие «Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства» [6],  научно-методические рекомендации «Прокурорский надзор за исполнением лесного законодательства Российской Федерации» [12], сборник научных трудов «Проблемы законности и прокурорского надзора в сфере экологии» [9], научно-методические рекомендации «Прокурорский надзор за расследованием преступлений, связанных с лесными пожарами» [9].

     В 2014 г. в Диссертационном Совете при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации были успешно защищены диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук по темам «Правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением лесного законодательства» [4] и «Прокурорский надзор за исполнением законов об охране и защите лесов» [18].

     Приведенные примеры из практики российской прокуратуры не могут претендовать на всеобъемлющий анализ работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере охраны лесов от пожаров. Тем не менее, позволим себе сделать вывод о том, что органы прокуратуры вносят достойный вклад в обеспечение законности в данной сфере общественных отношений.

     В то же время, стоит заметить, что в условиях, когда надзорные (контрольные) органы порой не справляются с возложенными на них обязанностями, прокуроры, не подменяя их, должны сосредоточиться на выявлении нарушений законодательства в сфере охраны лесов от пожаров.

 

ЛИТЕРАТУРА: 
[1] Генеральная прокуратура Российской Федерации  проанализировала состояние законности в сфере охраны лесов от пожаров // 2015, Генеральная прокуратура Российской Федерации. URL: http://www.genproc.gov.ru/smi/news/archive/news-207700/. 
[2] Добрецов Д.Г. Изменение лесного законодательства как одно из средств решения проблем в области охраны лесов // Правовое регулирование использования природных ресурсов: комплексный подход: тезисы докладов международной научной конференции (Москва, 11.04.2014). М.: ИЗиСП, 2015. 
[3] Еремян В.В., Ежевский Д.О. Правовое регулирование муниципальной культурной политики в современной России // Административное и муниципальное право. 2008. № 8. 
[4] Куницына Е.А. Правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением лесного законодательства: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2014.
[5] Лесной кодекс Российской Федерации от 04 декабря 2006 № 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 50. 
[6] Паламарчук А.В. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: пособие. М., 2014.
[7] Прогноз чрезвычайной обстановки на территории Российской Федерации на 2015 год // 2015, МЧС России. URL: http://www.mchs.gov.ru/operationalpage/forecasts/item/3510275/ 
[8] Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 10 сентября 2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» // СПС «КонсультантПлюс», 2015.
[9] Проблемы законности и прокурорского надзора в сфере экологии: сборник научных трудов. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 1999.
[10] Прокуратура Забайкальского края  // 2015, Прокуратура Забайкальского края. URL: http://www.prokuratura.chita.ru/news/?id=9360.
[11] Прокурорский надзор за расследованием преступлений, связанных с лесными пожарами: научно-методические рекомендации. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 1999.
[12] Прокурорский надзор за исполнением лесного законодательства Российской Федерации: научно-методические рекомендации. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 2006.
[13] Российская газета // 2015, Российская газета. URL: http://www.rg.ru/2015/05/28/reg-cfo/antipal-anons.html
[14] Указание Генерального прокурора Российской Федерации от 11 мая 2011 № 127/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере охраны лесов от пожаров» // СПС «КонсультантПлюс», 2015.
[15] Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 № 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 25. 
[16] Федеральное агентство лесного хозяйства // 2015, Федеральное агентство лесного хозяйства. URL: http://www.rosleshoz.gov.ru/forest_fires/
[17] Федеральная служба государственной статистики // 2015, Федеральная служба государственной статистики. URL: http://www.fedstat.ru/indicator/data.do?id=38497&referrerType=0&referrer...
[18] Шерснева Е.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов об охране и защите лесов: диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М.: АГП РФ, 2014.
Ключевые слова En: 

wood, fire, forest fires, protection, environment, natural resources, prosecutor's office, public prosecutor's supervision, Russia, Russian Federation.