Роль исторических традиций в развитии местного самоуправления в современной России

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

старший преподаватель кафедры гражданского права Филиала в г. Королев Международного юридического института

Аннотация: 

В статье проанализировано содержание принципа учета исторических традиций в развитии местного самоуправления. Автор выделяет особенности традиции, характеризующие ее сущность и социальную роль. Подчеркивается важная роль традиции в социальном развитии.  Проанализировано понятие «традиция» применительно к государственно-правовым явлениям. Показано значение правовой традиции в муниципальном праве. Дано авторское определение исторической традиции местного самоуправления, под которой понимается совокупность обусловленных предшествующим государственно-правовым развитием особенностей, устойчиво воспроизводящихся как в организационной модели местного самоуправления, так и в действиях его субъектов. Автор подчеркивает связь исторических традиций местного самоуправления с правом, государством, публичной властью. Представляется логичным говорить о традициях местного самоуправления как о государственно-правовых. Предложены критерии, позволяющие оценить и охарактеризовать историческую традицию местного самоуправления. Уделяется внимание вопросам территориального общественного самоуправления, которое берет свое начало в исторических традициях городского и сельского самоуправления. Сделан вывод, что исторические традиции, сложившиеся на той или иной территории, отвечают в большинстве своем интересам ее населения, они сформировались на основе повседневной реализации этих интересов, приобрели в процессе развития оптимальные формы. Автор подчеркивает, что игнорирование исторических традиций может негативно сказаться на деятельности органов местного самоуправления и даже привести к конфликтам между отдельными группами населения, а также между населением и государственными структурами. Полноценная реализация принципа учета исторических и иных местных традиций в деятельности местного самоуправления позитивно влияет на режим законности и правопорядок.

Ключевые слова: 

местное самоуправление, историческая традиция, местная традиция, правовая традиция, государство, население, право, принцип.

DOI: 

10.17413/2015-3-11

     Одним из основополагающих принципов организации местного самоуправления является принцип учета исторических и иных местных традиций. Но реализация этого принципа в теории практике требует интерпретации, так как законодатель не раскрывает его содержание. В самой законодательной формулировке присутствуют, выражаясь в терминологии современной герменевтики, «темные места», которые требуют своего прояснения и интерпретации. Эти «темные места» могут быть выражены в следующих вопросах:
     1) что такое историческая традиция местного самоуправления;
     2) что такое местные традиции применительно к организации местного самоуправления;
     3) как соотносятся между собой исторические и местные традиции местного самоуправления;
     4) как следует учитывать исторические традиции и местные условия при организации местного самоуправления.
     Рассматривая содержание и особенности исторических традиций местного самоуправления, остановимся, прежде всего, на самом понятии «историческая традиция».
     Слово «традиция» происходит из латинского языка. В Древнем Риме традицией (tradicio) называли обычную, то есть без особого обряда передачу простой (неманципируемой) вещи от одного собственника к другому. 
     В «Философском энциклопедическом словаре» традиция определяется как элементы социального и культурного наследия, передающиеся от поколения к поколению и сохраняющиеся в определенных обществах, классах и социальных группах в течение длительного времени [11].
     Известный социолог Ю. Левада в «Философской энциклопедии» определил традицию как механизм воспроизводства социальных институтов и норм, при котором содержание последних обосновывается, узаконяется самим фактом их существования в прошлом [12].
     Представляется возможным выделить следующие черты и особенности традиции, характеризующие ее сущность и социальную роль:
     1) традиция является принадлежностью общественной жизни и существует в рамках социальных отношений;
     2) традиции ориентированы на повторение уже имевшихся в прошлом образцов;
     3) традиции имеют важное функциональное значение, так как поддерживают определенный строй;
     4) традиции всегда имеют исторический характер, поэтому выражение «историческая традиция» представляется определенной тавтологией.
     Традиции играют важную роль в социальном развитии, они способствуют воспроизводству накопленного опыта, хорошо зарекомендовавших себя социальных практик, передают опыт и знания между поколениями. Традиции представляются необходимым для существования социума явлением, это справедливо и для государственно-правовой сферы.
     Понятие «традиция» является многозначным и контекстуальным. Его содержание может меняться как с течением времени, так и в зависимости от социально-политических и идеологических условий. 
     Р.М. Усманова проводит сопоставление понятий «традиция» и «обычай» и выявляет различия между ними. По мнению данного автора, традиция отличается от обычая следующим:
     - обычай складывается в специфической среде, которая обладает экономической и социальной замкнутостью; 
     - обычай складывается в такой среде, которая обладает экономической и территориальной автономией и, соответственно, самоуправлением;
     - обычай выражает лишь интересы соответствующей среды, где он сложился, то есть он обладает локальностью;
     - традиция формируется на базе межобщинных связей; 
     - действие традиции не ограничивается строго определенной локальной территорией; 
     - традиция обладает свойством всеобщности в отличие от локальности обычая; 
     - возникновение традиции детерминировано наличием таких форм общности людей, как племя, народность, религиозные общины.
     Цитируемый автор делает вывод, что традиции никогда не действуют вне обычаев, они всегда функционируют на их основе [10. С. 13-14].
     Понятие «историческая традиция» является уже достаточно устоявшимся в российской правовой практике. Оно упоминается, например, в таких источниках действующего права, как Указ Президента Российской Федерации «Об установлении Дня пограничника» и Указ Президента Российской Федерации «Об установлении Дня пожарной охраны», а также в Федеральном законе № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».
     Россия часто характеризуется как во-многом традиционалистская страна, чем подчеркивается высокая роль традиций в социальных практиках, приверженность уже устоявшимся образцам социального поведения.
     Традиции играют важную роль в становлении и функционировании местного самоуправления. Необходимо ставить вопрос о сохранении и развитии таких традиций, поскольку, как отмечает М.С. Шайхуллин, традиции важны для самоуправления настолько, насколько само самоуправление значимо для государственного и муниципального управления [13].
     По мнению Р.М. Усмановой, большую роль в организации местного самоуправления играют не только исторические, но и политические традиции. Как отмечает цитируемый автор, политические традиции в сфере местного самоуправления выполняют следующие функции: они способствуют организации политической жизни на местном уровне, воспроизводят политическое сознание, социально-политические институты и отношения и передают их из поколения в поколение [8. С. 11].
     Политические традиции могут быть позитивными, так и негативными, они могут как тормозить, так и стимулировать развитие местного самоуправления.
     Между политическими и историческими традициями существует определенное различие, хотя любая традиция, в том числе, политическая, несет в себе необходимый элемент историчности, присущий ей в силу традиционности.
     Историческая традиция местного самоуправления выступает как составная часть государственно-правовой традиции.
     В современной юридической литературе широко употребляется понятие «правовая традиция».
     Проанализировав существующие в современной доктрине подходы, А.А. Дорская сделала вывод, что все их можно свести к трем основным точкам зрения:
     - правовая традиция - это то, что отложилось во времени и в силу этого закрепилось;
     - традиция - это правовые обычаи;
     - традиция - это сама история права [3. С. 104-105].
     И.А. Иванников характеризует правовые традиции как разновидность традиций, которые характеризуют коллективный правовой опыт народа в сфере юридически значимой деятельности. По его мнению, правовые традиции основаны на представлениях о праве, правосудии, морали, социальной справедливости, которые оказывают влияние на правосознание и правовую культуру населения, на юридически значимое поведение индивидов и их групп [4. С. 52].
     Отсюда следует, что правовые традиции соединяют право с моралью и иными неправовыми регуляторами, они коренятся в коллективном правосознании, базируются на исторически складывающемся представлении о справедливости.
     Д.А. Пашенцев выделяет следующие особенности и характерные черты правовой традиции:
     «1) правовая традиция формируется медленно и складывается постепенно, веками;
     2) формирование правовой традиции происходит за счет массовой практики по воспроизводству определенных юридически значимых действий;
     3) правовая традиция всегда несет в себе определенный ценностный заряд, она связана с поддержанием тех или иных правовых ценностей;
     4) правовая традиция неразрывно связана с правосознанием;
     5) правовую традиция невозможно понять на основе материалистической методологии, так как она не укладывается в рамки формулы "бытие определяет сознание";
     6) правовая традиция, как и любое правовое явление, диалогична - она существует только потому, что есть иные, отличные от нее традиции и явления; особенности правовой традиции познаются в сравнении» [6. С. 19].
     Признавая всю важность и логичность приведенных суждений, отметим, что исторические традиции местного самоуправления не могут рассматриваться исключительно как правовые традиции. Безусловно, деятельность структур местного самоуправления осуществляется на основе правовых норм, само существование местного самоуправления определяется правом. 
     В то же время, деятельность местного самоуправления неразрывно связана с государством, местное самоуправление выполняет властные функции, осуществляет переданные государством полномочия. В связи с этим, представляется логичным говорить о традициях местного самоуправления как государственно-правовых традициях. Также их можно рассматривать как государственно-властные традиции, так как местное самоуправление осуществляет публичную власть, и в этом отношении структуры местного самоуправления близки к органам государства.
     Исследуя исторические традиции местного самоуправления, мы неизбежно сталкивается с такими вопросами, как роль традиций в современном обществе, отношение государства к существующим традициям, связь традиций с правосознанием.
     При выявлении сущности исторических традиций местного самоуправления будем ориентироваться на следующие основополагающие утверждения:
     1) Данный вид традиций существует в сфере местного самоуправления;
     2) Этот вид традиций может иметь как институциональные, так и деятельностные проявления;
     3) Данный вид традиций связан с правом и государством;
     4) Данный вид традиций связан с осуществлением публичной власти;
     5) Данный вид традиций воспроизводится в социальных практиках, осуществляемых на местном уровне.
     Историческая традиция местного самоуправления может быть определена как совокупность обусловленных предшествующим государственно-правовым развитием особенностей, которые устойчиво воспроизводятся как в организационной модели местного самоуправления, так и в действиях его субъектов.
     Особенности, формирующие историческую традицию местного самоуправления, можно разделить на следующие виды:
     1) Организационные (типичные органы самоуправления, порядок их формирования, сфера компетенции);
     2) Правовые (модели законодательного закрепления структуры, деятельности и полномочий местного самоуправления;
     3) Ментальные (воспроизводство в правосознании населения устойчивых представлений о роли местного самоуправления);
     4) Политические (модель взаимодействия государственной власти и местного самоуправления).
     Для того, чтобы оценить и охарактеризовать историческую традицию местного самоуправления, логично использовать некие критерии такой оценки. Система такие критериев должны быть объективной, комплексной, отражать правовую природу местного самоуправления.
     Предлагаем использовать следующие критерии, которые, как представляется, отвечают этим требованиям:
     - сфера и объем полномочий (только хозяйственные вопросы либо также и политические относятся к компетенции местного самоуправления);
     - условия допуска субъектов к участию в выборах и деятельности органов местного самоуправления (система цензов, которая может включать в себя возрастной, имущественный, сословный, классовый цензы, а также ценз гражданства и оседлости);
     - подчиненность местного самоуправления структурам государственной власти либо независимость от них;
     - финансово-экономическая основа (местные налоги либо дотации государства);
     - ценностная составляющая (как население относится к местному самоуправлению, видит ли оно в нем некую ценность);
     - степень вмешательства государства в деятельность местного самоуправления, включая степень жесткости административного надзора.
     Учет исторических традиций местного самоуправления может осуществляться в двух видах, которые имеют разнонаправленный вектор проявления.
     Во-первых, государственная власть при принятии законодательства, определяющего рамки развития местного самоуправления, должно создавать условия для проявления исторических и иных местных традиций.
     Например, учет исторических традиций требуется от государственных органов при определении границ муниципальных образований. По этому поводу Р.М. Усманова приводит показательный пример из судебной практики.
     Тульским областным судом было установлено, что в процессе определения границ муниципальных образований законодатель Тульской области необоснованно разделил исторически сложившиеся земли населенного пункта Косая Гора, не включив их часть, а именно территорию Шахта Рвы, в состав муниципального образования город Тула, и отнеся их к территории муниципального образования Иншинское Ленинского района. Тем самым, по мнению Тульского областного суда, были нарушены требования п. 12 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9. С. 48].
     Вопрос об учете исторических традиций при определении границ муниципальных образований решал и Конституционный Суд Российской Федерации. 
     В своем Определении от 3 апреля 2007 г. № 171-ОП по поводу учета исторических традиций при определении границ муниципальных образований Конституционный Суд Российской Федерации указал, что органы государственной власти субъектов федерации и муниципальные образования должны находить адекватные и легитимные решения исторически сложившихся, комплексных проблем в сфере территориальной организации местного самоуправления. Поиск таких решений должен осуществляться на базе гласного анализа положительных и отрицательных сторон возможных преобразований. В случае споров следует применять согласительные процедуры и руководствоваться при этом конституционным принципом сохранения государственного единства и согласия. По мнению Конституционного Суда, определение территориальных границ субъектами федерации должно осуществляться с учетом исторических и иных местных традиций [5].
     Во-вторых, само население, участвуя в самоуправлении и определяя на местном уровне принимаемые структурами самоуправления решения, может и должно действовать, исходя из исторически сложившихся традиций, сообразуясь как с собственной исторической памятью, так и с конкретными местными условиями.
     Еще одним примером реализации исторических традиций местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление.
     В соответствии со ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ, под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
     Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.
     Для территориального общественного самоуправления характерно разнообразие – в соответствии с законодательством, оно может осуществляться в пределах таких территорий постоянного проживания граждан, как подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
     Территориальное общественное самоуправление берет свое начало в исторических традициях городского и сельского самоуправления. Его истоки можно увидеть как в самоуправляющейся крестьянской общине, так и в периодически создававшихся самоуправляющихся городских структурах. В то же время, законодательные основы территориального общественного самоуправления впервые были установлены в Законе Российской Федерации 06.07.1991 № 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" [2].
     В настоящее время статус территориального общественного самоуправления представляется достаточно противоречивым, соответствующие вопросы на местах регулируются не одинаково, в силу чего на одних территориях такое самоуправление развивается активно, а на других – нет [1. С. 96]. Выход видится в принятии полноценного закона о территориальном общественном самоуправлении, который, с одной стороны, четко определит его основы и принципы развития, введет должную степень унификации, с другой стороны, обеспечит возможность местным органам учесть в каждом конкретном случае исторические и местные традиции самоуправления.
     Как правило, исторические традиции, сложившиеся на той или иной территории, отвечают в большинстве своем интересам ее населения, они сформировались на основе повседневной реализации этих интересов, приобрели в процессе развития достаточно оптимальные формы. Эти формы должны позитивно восприниматься населением в силу исторической памяти, в силу ментальных ценностных установок, в силу их соответствия представлениям народа о справедливости.
     В силу этого, игнорирование исторических традиций может негативно сказаться на деятельности органов местного самоуправления и даже привести к конфликтам между отдельными группами населения, а также между населением и государственными структурами. Отсюда следует, что полноценная реализация принципа учета исторических и иных местных традиций в деятельности местного самоуправления позитивно влияет на режим законности и правопорядок.
ЛИТЕРАТУРА: 
[1] Алешкова Н.П. Некоторые проблемы правового регулирования организации территориального общественного самоуправления в городах // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 6. 
[2] Ведомости СНД и ВС РСФСР, 18.07.1991, № 29, ст. 1010. 
[3] Дорская А.А. Правовые реформы в России: типология, логика развития, критерии результативности. СПб.: Астерион, 2014. 
[4] Иванников И.А. Традиции: историко-правовой аспект // История государства и права. 2013. № 19. 
[5] Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2007 г. № 171-ОП // Собрание законодательства РФ, 21.05.2007, № 21, ст. 2561.
[6] Пашенцев Д.А. Финансово-правовая традиция России. М.: Кнорус, 2015. 
[7] Усманова Р.М. Влияние политических традиций на организацию муниципальной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 9. 
[8] Усманова Р.М. Значение учета исторических и иных местных традиций для муниципально-правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 3. 
[9] Усманова Р.М. Традиции как социальные регуляторы общественных процессов // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 3. 
[10] Философский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1983.
[11] Философская энциклопедия. В 5-ти т. М.: Советская энциклопедия, 1960-1970.
[12] Шайхуллин М.С. Традиции местного самоуправления для муниципальной власти в России // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 12.
Заголовок En: 

Role of Historical Traditions in the Development of Local Government in the Modern Russia

Ключевые слова En: 

local government, historical tradition, local tradition, legal tradition, state, population, principles of law.