К вопросу об эффективности системы сдержек и противовесов в деятельности глав муниципального образования

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

специалист группы МТиХО ОМВД России по Малоярославецкому району Калужской области

Аннотация: 

Настоящая статья посвящена анализу организационно-правовых аспектов ограничения власти главы муниципального образования в контексте последних изменений законодательства. Автором рассмотрены недостатки действующего механизма сдержек и противовесов в отношении высших должностных лиц муниципального образования. Обозначены возможные пути их совершенствования. Автором в процессе исследования анализируется принцип разделения властей, подчеркивается, что если термин «разделение властей» подвергать даже поверхностному анализу, то становится ясно, что на уровне местного самоуправления оно является иллюзией. Причиной того выступает отсутствие его важнейшего элемента - системы сдержек и противовесов, обеспечивающей ограничение власти. Автором также уделяется внимание дискуссии относительно подотчетности и подконтрольности, в том числе в аспект надзора и контроля, отмечается, что подотчетность и подконтрольность подразумевает под собой не просто предоставление информации  об исполнителе, но и включает в себя возможность наложения санкций за неэффективную деятельность. В процессе исследования автором анализируются мнения ученых-правоведов, положения нормативных правовых актов. В заключении автор делает вывод, что смысл подотчетности и подконтрольности глав муниципальных образований представительному органу муниципального образования заключается в ограничении власти высшего должностного лица. Не добившись ее при помощи перечисленных выше средств, для этой цели законодатель применил организационный подход, в результате чего существенно изменилась организация власти на местах и роль главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления. Автор также обращает внимание на наличие жесткой критики данного способа организации власти на местах.

Ключевые слова: 

местное самоуправление, глава муниципального образования, муниципальное образование, система сдержек и противовесов, представительный орган муниципального образования, принцип разделения властей, подотчетность и подконтрольность.

DOI: 

10.17413/2015-3-13

     Применение принципа разделения властей в организации местной власти на сегодняшний день воспринимается уже как случившийся факт. Он выражается в наличии органов представляющих интересы населения, органов их исполняющих, а также высшего должностного лица – главы муниципального образования, которые в своей совокупности реализуют статью 1 Конституции Российской Федерации [1]  провозглашающей российское государство демократическим и отрицающим узурпацию власти одним лицом. 
     Вместе с тем, если термин «разделение властей» подвергать даже поверхностному анализу, то становится ясно, что на уровне местного самоуправления оно является иллюзией. Причиной того выступает отсутствие его важнейшего элемента - системы сдержек и противовесов, обеспечивающей ограничение власти. Известно, что изначально при формировании института местного самоуправления осуществлялось лишь  введение общих самоуправленческих начал, которые не содержали механизмов реального ограничения власти. Такое правовое регулирование еще в процессе зарождения муниципальной практики позволило сконцентрировать в руках  высшего должностного лица местного самоуправления, в последствие главы муниципального образования, всей полноты власти и возвысить его над органами местного самоуправления. Изменить сложившуюся ситуацию  предполагалось принятием новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [2], который содержал ряд новел призванных ослабить позиции глав муниципальных образований. Среди них следует назвать нормы статьи 34 определяющие структуру органов местного самоуправления, пункта 2.4 статьи 36, где содержался  запрет на одновременное замещение должности председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, а также нормы пункта 5 указанной статьи закрепляющие подконтрольность главы муниципального образования представительному органу и населению муниципального образования. Непосредственное отношение к системе ограничения власти имело введение в текст Закона главы 10 устанавливающей ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью. 
     Между тем, жизнь показала сложность решения задачи по переориентации укоренившегося порядка осуществления самоуправления, что в условиях отсутствия у населения опыта местного самоуправления и самоуправленческих традиций не позволило данным нормам получить развитие в муниципальном нормотворчестве. Результатом стало то, что введение в законодательную терминологию понятия «подотчетность»  и «подконтрольности» не сопровождается попытками на местах наполнить это понятие должным нормативным содержанием и как следствие их не применение на практике.  Это вызвало необходимость принятия решительных мер для дательного государственно-правового регулирования системы местного самоуправления, что  привело к внесению  новых изменений развивающих уже имеющиеся нормы. В этих условиях был принят Федеральный закон закрепляющие новые инструменты ограничения власти главы муниципального образования. Так, в 2009 году был принят Федеральный закон N 90-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [3], который  раскрывал формы подотчетности и подконтрольности глав муниципальных образований представительному органу. В соответствии с ним были внесены изменения в пункт 11 статьи 35 и пункт 5 статьи 36 которые вводили взаимную обязанность для представительного органа и главы муниципального образования ежегодно предоставлять отчеты о результатах своей деятельности (для глав муниципальных образований) и заслушивать их (для представительных органов муниципальных образований). 
     Однако, подотчетность и подконтрольность подразумевает под собой не просто предоставление информации  об исполнителе, но и включает в себя возможность наложения санкций за неэффективную деятельность. В этой связи, наряду с упомянутыми изменениями, с целью создания реально функционирующего механизма сдержек и противовесов названным выше Федеральным законом "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вводится статья 74.1 закрепляющая новый для российского муниципального права институт удаление в отставку. Так, в соответствии с пунктом 1 данной статьи представительному органу муниципального образования, при наличии предусмотренных данной статьей оснований для удаления, предоставляется право удалять главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Такая комплексность правового регулирования института подконтрольности и подотчетности главы муниципального образования создает все необходимые условия для ограничения власти главы муниципального образования. Однако, действительность демонстрирует обратное. А именно, полномочия глав муниципальных образований как высшего должностного лица муниципального образования, а также его лидирующие позиции в системе органов местного самоуправления привели к формализации подхода к проведению процедур подотчетности. Способствовало этому, также сложность процедуры удаления в отставку и диспозитивный характер закрепления муниципально-правовых санкций по отношению к главе муниципального образования со стороны представительного органа, выраженного в закреплении не обязанности последнего удалять главу муниципального образования при неудовлетворительной деятельности, а в предоставлении права на удаление.  Все эти аспекты снизили зависимость высшего должностного лица муниципального образования от местного представительного органа и не позволяют достичь желаемого результата по ограничению власти. 
     Подводя итог сказанному, очевидно, что смысл подотчетности и подконтрольности глав муниципальных образований представительному органу муниципального образования заключается в ограничении власти высшего должностного лица. Не добившись ее при помощи перечисленных выше средств, для этой цели законодатель применил организационный подход, в результате чего существенно изменилась организация власти на местах и роль главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления. Так, по средствам внесения изменений в статью 36 Федерального закона предоставляющих право субъектам Федерации определять способы избрания высших должностных лиц муниципального образования, в большинстве муниципальных образований главы муниципальных образований стали замещать должности руководителей представительного органа муниципального образования, что с учетом изменения порядка их выбора лишило их значительной части влияния и как следствие, послужило средством ограничения их власти. 
     Между тем, хотелось бы обратить внимание на наличие жесткой критики данного способа организации власти на местах, которая существует не только в  среде ученых, но и в среде практиков. Она дает основание говорить о возвращении к выборности населением глав муниципальных образований, что вернет их утраченные лидирующие позиции в структуре органов местного самоуправления. Поэтому если государство желает отстоять местное самоуправление как важнейшую ценность, обеспечивающую демократическое развитие России, оно должно сосредоточатся не на ослаблении самоуправленческих начал, а на поиске и закрепление новых средств ограничение власти высшего должностного лица муниципального образования, поскольку наличие одного сильного руководителя с властью ограниченной представительным органом является гарантией успешного самоуправления.
ЛИТЕРАТУРА: 
[1] Конституция Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс», 2015.
[2] Федеральный закон от 06 октября 2003 № 131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2015.
[3] Федеральный закон от 07 мая 2009 № 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2015.
Заголовок En: 

On the Question of the System of Checks and Balances Effectiveness in Activities of Heads of Municipalities

Ключевые слова En: 

local self-government, head of the municipality, municipality, system of checks and balances, representative body of the municipality, principle of separation of powers, accountability, controllability.