Правотворческая деятельность прокурора как вид защиты права граждан на обращение

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторе (ах): 

доктор юридических наук, профессор кафедры уголовно-процессуального права и криминалистики Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России)

Аннотация: 

В настоявшей статье автором рассматриваются особенности деятельности прокурора по защите права граждан на обращение. Автором проводится анализ эффективности правотворческой деятельности прокурора. Автором вносятся предложения по совершенствованию законодательства. Прокурорами в ходе участия в правотворческой деятельности предлагалось внести изменения в проекты муниципальных нормативных правовых актов по вопросам местного значения, дополнительные гарантии граждан на обращение в органа власти и местного самоуправления, прохождение муниципальной службы, определение статуса депутатов и отдельных должностных лиц муниципального уровня, осуществление муниципального контроля и др. Необходимо отметить целенаправленное участие в правотворческой деятельности прокуроров в Белгородской и Костромской областях, которые инициировали принятие нормативных документов и самостоятельно разрабатывали их проекты. В 2014 году прокурорами в Белгородской области подготовлены и внесены в представительные органы муниципальных образований 166 проектов нормативных правовых актов (в 2013 г. - 61), из которых 52 проекта модельных правовых акта (в 2013 г. - 25), принято 338 нормативных правовых актов (в 2013 г. - 148). В заключении автор делает вывод о том, что предметом правового мониторинга, проводимого органами прокуратуры, является состояние законности правотворческой деятельности и правоприменительной практики. Осуществление прокуратурой мониторинга служит необходимым условием участия ее в правотворческой деятельности. Указанная деятельность органов прокуратуры представляет собой часть общегосударственной системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики; мониторинг позволяет существенно повысить эффективность работы органов прокуратуры и требует своего законодательного регулирования в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации.

Ключевые слова: 

прокуратура, обращения, защита, гражданин, прокурор, правотворческая деятельность, защита права на обращение, правотворчество, прокурорская деятельность.

DOI: 

10.17413/2015-3-3

     В ходе реализации функции участия в правотворческой деятельности прокуроры в соответствии со ст.9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [10] при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
     При этом основными видами этой деятельности являются следующие: законотворчество на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации, подзаконное правотворчество, правотворчество органов местного самоуправления, непосредственное правотворчество народа (референдум), делегированное правотворчество, локальное правотворчество. Некоторые ученые (Ю.А. Тихомиров, В.М. Сырых) выделяют договорное, а также чрезвычайное правотворчество [9. C. 39].
     Например, практика участия прокуроров в 2014 г. в Центральном федеральном округе Российской Федерации в правотворческой деятельности органов местного самоуправления и органов законодательной (представительной) власти свидетельствует о значительной работе, проведенной в этой сфере.
     В ходе осуществления своих полномочий прокурорами в округе в 2014 г. на проекты нормативных правовых актов органов местного самоуправления подготовлено 105 780 (в 2013 г. – 98 280) заключений, из которых в 7 428 (в 2013 г. – 8 051) содержались предложения о внесении изменений и дополнений в проект этих правовых актов.
     Только в Белгородской, Воронежской, Курской, Московской, Рязанской, Тамбовской и Тульской областях прокурорами в органы местного самоуправления направлены заключения на 70 521 (в 2013 г. – 64 748) проект нормативных правовых актов, при этом на 5 206 (в 2013 г. – 5 251) проектов муниципальных правовых актов подготовлены замечания.
     Прокурорами в ходе участия в правотворческой деятельности предлагалось внести изменения в проекты муниципальных нормативных правовых актов по вопросам местного значения в таких сферах, дополнительные гарантии граждан на обращение в органа власти и местного самоуправления, прохождение муниципальной службы, определение статуса депутатов и отдельных должностных лиц муниципального уровня, осуществление муниципального контроля и др.
     Необходимо отметить целенаправленное участие в правотворческой деятельности прокуроров в Белгородской и Костромской областях, которые инициировали принятие нормативных документов и самостоятельно разрабатывали их проекты. 
     В 2014 году прокурорами в Белгородской области подготовлены и внесены в представительные органы муниципальных образований 166 проектов нормативных правовых актов (в 2013 г. - 61), из которых 52 проекта модельных правовых акта (в 2013 г. - 25), принято 338 нормативных правовых актов (в 2013 г. - 148) [4].
     Актуальные вопросы правотворческой деятельности и взаимодействия органов прокуратуры с органами государственной власти области и местного самоуправления в 2014 г. и 2015 г. рассматривались на совещаниях с участием представителей Белгородской областной Думы, государственно-правового управления администрации губернатора области, управления Минюста России по Белгородской области, ассоциации «Совет муниципальных образований Белгородской области». По итогам совещания подготовлено постановление, в котором выработаны конкретные пути решения вопросов в сфере муниципального правотворчества.
     В результате совместной работы прокуроров городов, районов и аппарата прокуратуры области приняты своевременные меры к приведению уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным законодательством.
     В Костромской области прокурорами городов и районов подготовлены замечания на 176 проектов муниципальных правовых актов, большинство из которых учтены, что позволило предупредить возможные нарушения закона на стадии разработки и принятия нормативных правовых актов. Принято участие в 378 заседаниях органов местного самоуправления, внесено 30 проектов муниципальных правовых актов, подготовлено и направлено в органы местного самоуправления 47 модельных правовых актов.
     Органами прокуратуры налажено деловое взаимодействие с органами местного самоуправления, проекты муниципальных правовых актов заблаговременно поступают на рассмотрение до их принятия, что позволяет дать по ним мотивированное заключение.
     По предложениям органов прокуратуры в регламенты представительных и исполнительных органов местного самоуправления внесены изменения, в соответствии с которыми проекты наиболее значимых правовых актов направляются в прокуратуры городов и районов для проведения правовой экспертизы и подготовки заключений. Сложившаяся практика принятия превентивных мер эффективно действует в большинстве районов Костромской области.
     Своевременное и тщательное изучение прокурорами Белгородской, Владимирской, Костромской, Смоленской, Рязанской, Тульской областей проектов муниципальных правовых актов способствовало принятию в 2013 – 2015 гг. органами местного самоуправления не противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству нормативных правовых актов, позволило укрепить законность, правопорядок в муниципальных образованиях и снизить число обращений граждан по вопросам местного значения в федеральные и региональные органы власти. Отчет этой деятельности следует использовать и прокурорам других субъектов Российской Федерации.
     Рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры обращений граждан в государственные органы и органы местного самоуправления являются, безусловно, необходимым элементом обеспечения законности при участии прокуратуры в правотворческой деятельности на федеральном, региональном и местном уровнях, являясь одновременно её информационно-аналитической основой. Право на обращение наиболее часто используется во взаимоотношениях личности и государства [12. C. 3]. Со своей стороны, государственные и муниципальные органы, принимая необходимые решения по обращениям граждан, обеспечивают их права и свободы. Путем создания эффективной системы рассмотрения таких обращений органы государственной власти приобретают возможность правовыми средствами удовлетворить законные интересы личности [2. C. 131]. Законодательными органами половины всех субъектов федерации приняты законы о дополнительных гарантиях права граждан на общение. По инициативе прокуроров Калининградской области и Республики Ингушетия в 2015 году приняты аналогичные законы.
     В то же время обращения граждан представляют собой важный источник информации о состоянии законности в правотворчестве, распространенности и повторяемости их нарушений. Содержащиеся в таких обращениях сведения позволяют своевременно принимать меры по изменению и дополнению правового регулирования, устранять несоответствие положений правовых актов предписаниям более высокой юридической силы [3. C. 10]. Но как представляется, сами авторы этих обращений должны быть в определенной мере осведомлены об этой деятельности. К примеру, вот что ответили опрошенные нами граждане на вопрос анкеты «Знаете ли Вы когда и как, какие рассматриваются в федеральных органах исполнительной власти (их территориальных органах), органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления вопросы государственного регулирования и надзора (контроля) деятельности в сфере обеспечения прав граждан Российской Федерации на обращение?» «да, знаю» - 33%; «нет, не знаю» - 27%; «затрудняюсь ответить» - более 35%.
     В силу этого обращения граждан, направленные на совершенствование законов и иных нормативных правовых актов, являются необходимым условием надлежащей реализации правотворческой функции государства и местного самоуправления [3. C. 42], реализации функций участия в правотворческой деятельности прокуратуры Российской Федерации.
     Однако практика прокурорской деятельности свидетельствует, что использование обращений граждан в процессе участия органов прокуратуры в реализации правотворческой функции сталкивается также с рядом организационных проблем.
     Поступающая от граждан и организаций информация о необходимости принятия новых или изменения действующих правовых актов в органах прокуратуры в достаточной степени не обобщается и не анализируется. Поэтому целесообразно организовывать регулярный сбор, оценку и использование подлежащих реализации сведений, которые содержатся в обращениях граждан и выступлениях в средствах массовой информации. Следует придать работе органов прокуратуры с предложениями по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов системный характер. Такой подход позволит своевременно и в полном объеме получать сведения о проблемах правового регулирования и принимать в пределах компетенции прокуроров меры по его совершенствованию.
     Кроме того, необходим централизованный учет соответствующих предложений. Причем обязанности по систематизации и анализу обращений граждан и организаций, содержащих предложения по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, целесообразно возложить на конкретных сотрудников прокуратур.
     Одновременно следует активно использовать для обобщения и анализа таких рекомендаций возможности автоматизированного информационного комплекса «Надзор», в формировании баз данных которого участвуют не только подразделения Генеральной прокуратуры, но и прокуратуры субъектов Российской Федерации, прокуратуры городов и районов, специализированные прокуроры, причем названный комплекс включает сведения обо всех обращениях граждан и организаций.
     В ходе организации командировок сотрудников в подчиненные прокуратуры необходимо поручать им выполнение анализа обращений граждан и организаций, в том числе связанных с несовершенством законодательства. Такая практика, например, закреплена решением коллегии прокуратуры Калининградской области, и показала свою высокую эффективность.
     Немалую помощь в информационно-аналитическом обеспечении участия прокуратуры в правотворческой деятельности способны оказать «горячие линии» по приему обращений граждан, организуемые органами прокуратуры.
     Требуется обеспечить выявление и анализ рекомендаций граждан правотворческого характера, поступающих на почту официальных информационных представительств Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети «Интернет», прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур [6] [7]. В то же время нужно отслеживать поступление такой информации в коммуникационные системы иных федеральных органов государственной власти.
     Целесообразно активнее использовать аналитические материалы работы с обращениями граждан, подготовленные для заседаний коллегий, координационных и межведомственных совещаний, в ходе разработки плановых документов органами государственной власти и органами местного самоуправления.
     Прокурорам субъектов Российской Федерации следует установить взаимодействие в этой сфере деятельности с территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти.
     Нуждается в дальнейшем развитии использование предложений по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, направляемых гражданами в общественные объединения. Особое внимание целесообразно уделить правозащитным организациям, которые проявляют повышенную активность в выявлении несовершенства правового регулирования общественных отношений и разработке предложений по устранению его недостатков.
     Необходимо помнить, что успешное использование возможностей развития системы права, заключающихся в обращениях граждан и организаций, может быть обеспечено лишь совместными усилиями всех органов государственной власти, включая прокуратуру, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества [5. C. 34].
     Изложенные положения позволяют сформулировать ещё ряд выводов:
     Обращения граждан и организаций являются важным средством информационно-аналитического обеспечения участия органов прокуратуры в осуществлении правотворческой деятельности.
     Отмеченные обращения правотворческого характера в настоящее время используются органами прокуратуры пока недостаточно.
     Следует постоянно развивать технологию сбора, анализа и использования органами прокуратуры обращений граждан и организаций, содержащих предложения по совершенствованию правового регулирования общественных отношений.
     Требуется дополнительная правовая регламентация осуществления органами прокуратуры рассматриваемой деятельности, для чего целесообразно внести вышеизложенные изменения: в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»; в приказы Генерального прокурора РФ от 30.01.2013 №45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах Российской Федерации», от 17.09.2007 №144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления».
     Необходимы дополнительные организационные меры по активации использования обращений граждан и организаций, связанных с совершенствованием законов и иных нормативных правовых актов, в процессе участия прокуратуры в осуществлении правотворчества: усиление контроля за рассмотрением и разрешением подобного рода предложений в органах и организациях прокуратуры; придание системного характера их обобщению, анализу и использованию; включение результатов работы с обращениями граждан и организаций правотворческого характера в число показателей деятельности органов прокуратуры, что требует внесения изменений в соответствующий раздел статистического отчета о работе прокурора; внедрение в практику предварительной записи граждан на прием в органы прокуратуры, осуществляемой по телефону или с помощью электронных средств связи; консультирование граждан, намеревающихся обратиться с предложениями правотворческого характера в прокуратуру, которое должны выполнять сотрудники, обеспечивающие ее участие в правотворческой деятельности; расширение использования электронных каналов получения обращений граждан и организаций правотворческой направленности.
     Заметим при этом, что в органы прокуратуры предложения о совершенствовании действующего законодательства (правотворческие предложения) могут поступать по информационным системам общего пользования. Согласно Федеральному закону от 06.04.2011 №63-ФЗ «Об электронной подписи» [11] подобные источники информации открыты для использования всеми физическими и юридическими лицами и в услугах их не может быть отказано.
     Повышению эффективности правотворчества и правоприменительной практики способствует проведение органами прокуратуры мониторинга состояния законности в наиболее важных сферах общественных отношений.
     Согласно Приказу Генерального прокурора РФ от 17.09.2007 № 144 (ред. от 06.02.2013) «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» [8] органам прокуратуры следует активнее использовать в нормотворческой работе материалы прокурорского надзора, осуществлять мониторинг федерального и регионального законодательства, выявлять потребности в правовом регулировании общественных отношений, в рамках предоставленных полномочий принимать меры к устранению пробелов и коллизий правового регулирования, оказывать муниципальным органам помощь в разработке модельных актов, обеспечивая их точное соответствие федеральному законодательству.
     Изложенное позволяет заключить следующее: предметом правового мониторинга, проводимого органами прокуратуры, является состояние законности правотворческой деятельности и правоприменительной практики; осуществление прокуратурой мониторинга служит необходимым условием участия ее в правотворческой деятельности; указанная деятельность органов прокуратуры представляет собой часть общегосударственной системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики; мониторинг позволяет существенно повысить эффективность работы органов прокуратуры и требует своего законодательного регулирования в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», приказах и указаниях Генерального прокурора РФ.
ЛИТЕРАТУРА: 
[1] Алистратов Ю.Н. Право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления в условиях становления демократического правового государства в России // Автореф. дис.…канд. юрид. наук. М., 2002. 
[2] Грузнова Г.В. Организация деятельности прокуратуры по рассмотрению обращений граждан // Законность. 2008. № 5.
[3] Жидких А.А. Правотворчество. Законность. Прокуратура: монография. М.: Юрлитинформ, 2010. 
[4] Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 17 апреля 2015 № 30-15-2015 «О практике прокурорского надзора за законностью муниципальных правовых актов в Центральном федеральном округе в 2014 году» // 2015, СБ Сервис. URL: http://sbs35.ru/infpismogp.pdf
[5] Миронов А.Н. Юридическая стратегия в правотворческой деятельности // Рос. юстиция. 2007. № 6. 
[6] Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02 марта 2004 №4 «О создании официального информационного представительства Генеральной прокуратуры РФ в сети «Интернет» // 2015, СБ Сервис. URL: http://genproc.gov.ru/
[7] Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 23 октября 2009 №341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации» // Законность. 2010. № 1. 
[8] Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» // СПС «КонсультантПлюс», 2015.
[9] Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В.  Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие. М.: Издательство: Тихомирова М.Ю., 1999.
[10] Федеральный закон от 17 января 1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2015.
[11] Федеральный закон от 06 апреля 2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи» // СПС «КонсультантПлюс», 2015.
[12] Хаманева Н.Ю. Конституционное право граждан на подачу обращений (проблемы законодательного регулирования) // Государство и право. 1996. № 11.
Заголовок En: 

Legislative Activities of the Prosecutor as a Type of Activity on Protection of Citizens' Right to Appeal

Ключевые слова En: 

prosecutors, treatment, protection, citizen, prosecutor, law-making, protection of the right to appeal, law-making, prosecutorial activities.