Валютное законодательство Российской Федерации: структура и особенности

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

Крохина Ю.А., директор Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты, зав.кафедрой правовых дисциплин Высшей школы государственного аудита (факультета) МГУ им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор.

Аннотация: 

В статье предпринята попытка определить структуру валютного законодательства, дать понятие акта валютного законодательства, определить соотношение норм международных договоров и Закона о валютном регулировании, рассмотреть общие положения о действии во времени актов валютного законодательства, определить предмет регулирования валютного законодательства.

Ключевые слова: 

валютное законодательство; органы валютного регулирования; органы валютного контроля.

В системе источников валютного права выделяется особая группа нормативных правовых актов - валютное законодательство Российской Федерации, акты органов валютного регулирования и акты органов валютного контроля. Такое обособление правовых актов в валютной сфере осуществлено ст. 4 Закона о валютном регулировании, в которой определяется структура валютного законодательства, дается понятие акта валютного законодательства; определяется соотношение норм международных договоров и Закона о валютном регулировании; устанавливаются общие положения о действии во времени актов валютного законодательства, актов органов валютного регулирования; определяется предмет регулирования актами органов валютного контроля. Фактически, ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» устанавливает систему источников валютного права в узком смысле.
В зависимости от субъектов правотворчества рассматриваемая статья выделяет три вида правовых актов валютной сфере:
1) акты валютного законодательства РФ;
2) акты органов валютного регулирования;
3.акты органов валютного контроля.

Наличие иных видов правовых актов, входящих в систему актов валютного законодательства, актов органов валютного регулирования и актов валютного контроля не допускается. Рассматриваемая норма Закона о валютном регулировании имеет прямое действие и часто применяется в судебной практике. Например, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в Постановлении от 25 декабря 2007 г. N А33-8805/07-Ф02-9375/07 указал, что в состав валютного законодательства РФ не входит Порядок ведения кассовых операций в Российской Федерации, поскольку исчерпывающий перечень видов актов валютного регулирования дан в п. 1 ст. 4 Закона о валютном регулировании.
Закон о валютном регулировании не содержит понятия валютного законодательства, но определяет структуру валютного законодательства РФ. Так, согласно ч. 1 ст. 4 названного Закона валютное законодательство РФ состоит из Закона о валютном регулировании и принятых в соответствии с ним федеральных законов; Закон о валютном регулировании и соответствующие федеральные законы являются актами валютного законодательства РФ.
Включение в систему валютного законодательства только федеральных законов объясняется положениями п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, согласно которому валютное регулирование относится к исключительной компетенции Российской Федерации.
В настоящее время в российской правовой системе нет федеральных законов, принятых в соответствии с Законом о валютном регулировании. Однако Закон о валютном регулировании содержит отсылочные нормы, которые должны найти развитие в иных федеральных законах. Принятые нормы будут являться актами валютного законодательства. В частности, о таких положениях упоминается в ст. ст. 11, 18, 22 Закона о валютном регулировании. Так, из ч. 2 ст. 11 Закона следует, что федеральными законами могут быть установлены случаи, в которых, в изъятие из общего правила этой нормы, допускается установление требования об идентификации личности при купле-продаже физическими лицами наличной иностранной валюты и чеков (в том числе дорожных чеков), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте. В соответствии с п. 7 ч. 7 ст. 18 Закона федеральными законами могут быть установлены основания и порядок введения запрета на открытие счета (вклада) в банке за пределами территории РФ, на осуществление операций, предусматривающих перевод средств на указанный счет (вклад), на вывоз из РФ валюты РФ, внутренних ценных бумаг в документарной форме, а также на ввоз в РФ валюты РФ и внутренних ценных бумаг в документарной форме. Наконец, федеральными законами могут устанавливаться правила осуществления валютного контроля (ч. 1 ст. 22 Закона). Перечисленными нормами исчерпывается круг вопросов, для решения которых Закон допускает принятие федеральных законов в качестве актов валютного законодательства.
Процессы интеграции Российской Федерации в международное экономическое пространство способствовали появлению в валютном законодательстве норм о приоритете норм международного договора РФ. В ч. 2 ст. 4 Закона о валютном регулировании содержатся правила действия международных договоров в сфере валютного регулирования и валютного контроля на территории РФ.
Названная норма является конкретизацией норм ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Закрепленные в Конституции РФ положения о верховенстве норм международного договора РФ над внутренним законодательством являются следствием последовательно проводимой в Российской Федерации политики вхождения в общемировые процессы, что, безусловно, предполагает унификацию норм валютного законодательства.
Международные договоры РФ непосредственно применяются к валютным отношениям, за исключением случаев, когда из международного договора РФ следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта валютного законодательства РФ. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Законом о валютном регулировании, то применяются правила указанного международного договора.
Изъятием из этого общего правила является случай, когда из самого международного договора РФ следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта валютного законодательства РФ.
Следует иметь в виду, что рассматриваемая норма Закона о валютном регулировании имеет не только декларативный характер, но и может подлежать частому применению, так как Российская Федерация является участницей многих международных договоров, нормы которых регулируют валютные операции. Например, в случае противоречия положений актов национального законодательства России требованиям Соглашения об МВФ должен быть применен соответствующий международно-правовой акт.
Правило приоритета международных договоров соответствует положениям ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" [1] о международных договорах Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации:
международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы;
если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора;
положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты.

Таким образом, международные договоры РФ следует считать составной частью валютного законодательства РФ, причем такие договоры имеют приоритет перед актами внутреннего валютного законодательства РФ в случае возникновения коллизии между ними.
Органы валютного регулирования — Правительство РФ и Банк России — издают нормативные правовые акты по вопросам валютного регулирования только в случаях, предусмотренных Законом о валютном регулировании. Соответственно, акты органов валютного регулирования являются подзаконными актами и обладают меньшей юридической силой по сравнению с названным Законом. Нормативные акты органов валютного регулирования занимают подчиненное положение по отношению к актам валютного законодательства РФ. Издание таких актов допустимо только в случаях, предусмотренных Законом о валютном регулировании. Иные федеральные законы не могут служить основанием для издания актов органов валютного регулирования.
В силу норм Федеральных законов "О валютном регулировании и валютном контроле" и "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Банк России как орган валютного регулирования вправе издавать нормативные акты (в форме указаний, положений и инструкций), обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также всех юридических и физических лиц.
Определением Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. N 268-О подтверждено, что Банк России осуществляет полномочия, которые по своей природе относятся к функциям государственной власти, и нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования.
Относительно действия во времени актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования следует иметь ввиду, то они применяются к отношениям, возникшим после вступления указанных актов в силу, за исключением случаев, прямо предусмотренных Законом о валютном регулировании или иными федеральными законами. К отношениям, возникшим до вступления в силу соответствующих актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования, указанные акты применяются в части прав и обязанностей, возникших после вступления их в силу. Таким образом, по общему правилу акты валютного законодательства РФ и акты органов валютного регулирования обратной силы не имеют.
Обратная сила актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования может быть предусмотрена лишь актами валютного законодательства, но не актами органов валютного регулирования (за исключением случая, предусмотренного в ч. 4 ст. 4 Закона, где предусмотрена возможность придания обратной силы актам органов валютного регулирования самими такими актами).
В ч. 4. ст. 4 Закона о валютном регулировании перечисляются случаи, когда акты валютного законодательства РФ и акты органов валютного регулирования обратной силы не имеют и когда они могут иметь обратную силу.
Так, акты валютного законодательства РФ и акты органов валютного регулирования, устанавливающие новые обязанности для резидентов и нерезидентов или ухудшающие их положение, обратной силы не имеют.
В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 октября 2003 г. N 15-П, публичные интересы, перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права, т.е. не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм.
В отличие от этого правила, акты валютного законодательства РФ и акты органов валютного регулирования, отменяющие ограничения на осуществление валютных операций или иным образом улучшающие положение резидентов и нерезидентов, могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это.
Относительно действия нормативных актов Банка России следует учитывать, что в ст. 7 Закона о Банке России без каких-либо изъятий установлено, что нормативные акты Банка России не имеют обратной силы. Однако это правило имеет исключение для нормативных актов Банка России по вопросам валютного регулирования: такие акты могут иметь обратную силу при условиях, предусмотренных ст. 4 Закона о валютном регулировании.
Акты валютного законодательства РФ и акты органов валютного регулирования подлежат официальному опубликованию. Акты валютного законодательства РФ — федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президен-
том РФ.
Официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации» (ст. 4 Федерального закона от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»).
«Парламентская газета» является официальным периодическим изданием Федерального Собрания, и федеральные законы подлежат обязательному опубликованию в ней.
Федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»).
«Собрание законодательства Российской Федерации» также является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные законы (ст. 7 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»).
Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
Согласно ст. 7 Закона о Банке России его нормативные акты вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России - "Вестник Банка России".
Неопубликованные акты валютного законодательства РФ
и акты органов валютного регулирования не применяются. Исключением из этого правила являются акты или отдельные положения актов органов валютного регулирования, содержащие сведения, составляющие государственную тайну в соответствии с Законом РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне».
Органы валютного контроля могут издавать акты валютного контроля по вопросам, отнесенным к их компетенции, только в случаях и пределах, предусмотренных валютным законодательством РФ и актами органов валютного регулирования. Акты органов валютного контроля не должны содержать положения, касающиеся вопросов регулирования валютных операций.
Актами органов валютного контроля являются акты Банка России и Росфиннадзора. Но Банк России является одновременно и органом валютного регулирования и вправе принимать нормативные акты в данной сфере, поэтому положение, согласно которому акты органов валютного контроля не должны содержать положения, касающиеся вопросов регулирования валютных операций, распространяется только на Росфиннадзор.
Поскольку в валютных правоотношениях Банк России имеет двойной статус - органа валютного регулирования и органа валютного контроля, то практически невозможно определить, в каком качестве выступал Банк России при издании того или иного нормативного акта.
Важно учитывать, что нормативные правовые акты по вопросам валютного регулирования издают органы валютного регулирования, а Росфиннадзор — орган валютного контроля — издает акты ненормативного характера в сфере валютного контроля, т.е. индивидуальные правовые акты (подп. «б» и «в» п. 4 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»; п. 6 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 № 278), например:
1) предписания об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования (п. 1 ч. 2 ст. 23 Закона о валютном регулировании; п. 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора);
2) акты, принимаемые в рамках производства по делам об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена ст. 15.25 КоАП, т.е. протоколы об административных правонарушениях (п. 80 ч. 2
ст. 28.3 КоАП; приказ Росфиннадзора от 17.11.2004 № 102 «О должностных лицах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, уполномоченных составлять протоколы в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях»);
3.постановления и определения по делу об административных правонарушениях (ст. 23.60 и 29.9 КоАП).

Нормативные акты в области валютного регулирования и валютного контроля должны иметь достаточную определенность, что закреплено ч. 6 ст. 4 Закона о валютном регулировании, согласно которой все неустранимые сомнения, противоречия и неясности любых актов в области валютного регулирования и валютного контроля должны толковаться в пользу резидентов и нерезидентов.
Данная норма является новеллой валютного законодательства и введена по аналогии с положением п. 7 ст. 3 НК РФ о том, что все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов).

[1] СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Collection of Laws of the Russian Federation. 1995. N 29. Art. 2757.

Заголовок En: 

Currency legislation of the Russian Federation: structure and characteristics

Аннотация En: 

In the article we tried to determine the structure of the currency legislation, define the notion of the currency legislation act, determine the relation between norms of international agreements and the Law on currency regulation, consider general provisions for functioning of the currency legislation acts in time, define the subject of the currency legislation regulation.

Ключевые слова En: 

currency legislation; bodies of currency regulation; bodies of currency control.